關(guān)于我國(guó)建立行政判例制度的若干思考

劉海蓉

摘 要:我國(guó)現(xiàn)行的司法解釋和行政案例指導(dǎo)制度不能滿足行政審判的需要,我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立行政判例制度。行政判例制度必須與具體案件審理相聯(lián)系;應(yīng)賦予最高人民法院和高級(jí)人民法院行政判例創(chuàng)制權(quán);行政判例應(yīng)當(dāng)公布,并自公布時(shí)起具有效力。

關(guān)鍵詞:行政訴訟;判例制度;案例指導(dǎo)制度;司法解釋

中圖分類號(hào):D925.34 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)09-0094-02

一、我國(guó)行政司法解釋和行政案例指導(dǎo)制度及缺陷

1981年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定,“凡屬于法院審判工作和檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題,分別由最高人民法院和最高人民檢察院進(jìn)行解釋,兩院解釋如有原則分歧,報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋或決定”。根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定,我國(guó)最高人民法院和最高人民檢察院開(kāi)展了大量司法解釋工作。在行政訴訟領(lǐng)域,1991年最高人民法院通過(guò)《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》,1999年最高人民法院通過(guò)《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》,2002年最高人民法院通過(guò)《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》。應(yīng)當(dāng)說(shuō),最高人民法院關(guān)于行政訴訟的系列司法解釋在行政訴訟中發(fā)揮了重要作用。盡管如此,但通過(guò)司法解釋形式彌補(bǔ)法律不足存在明顯缺陷:一是司法解釋是最高司法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性解釋文件,是一種具有普遍約束力的抽象性法律解釋。最高人民法院并不是在法律適用過(guò)程中作出司法解釋,也非針對(duì)具體案件作出解釋,而是針對(duì)法律條文就應(yīng)用法律問(wèn)題所作出的系統(tǒng)的具有規(guī)范性的抽象性解釋?！坝捎诮忉尩募夹g(shù)原因和法官對(duì)解釋理解的原因,許多解釋規(guī)范本身仍需要解釋、解釋的解釋、解釋的解釋之解釋,陷入一種無(wú)法窮盡的怪圈。我們的司法實(shí)踐就在這無(wú)休止的重復(fù)中,慢慢消耗著有限的資源。”[1]二是司法解釋的主體僅限于最高人民法院和最高人民檢察院。由于最高人民法院直接受理的案件很少,導(dǎo)致司法解釋與具體案件的裁判相分離。而法官在具體個(gè)案中針對(duì)具體個(gè)案所作的解釋是不應(yīng)被忽視的,法官在適用法律過(guò)程中所作的解釋才是經(jīng)典意義上的司法解釋。

自1985年開(kāi)始,最高人民法院就以《公報(bào)》形式發(fā)布指導(dǎo)性案例,此后河南、四川等省也開(kāi)始推行案例指導(dǎo)制度。最高人民法院在《人民法院第二個(gè)五年指導(dǎo)綱要(2004-2008)》第13項(xiàng)指出:“建立和完善案例指導(dǎo)制度,重視指導(dǎo)性案例在統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)下級(jí)法院審判工作、豐富和發(fā)展法學(xué)理論等方面的作用。最高人民法院制定關(guān)于案例指導(dǎo)制度的規(guī)范性文件,規(guī)定指導(dǎo)性案例的編選標(biāo)準(zhǔn)、編選程序、發(fā)布方式、指導(dǎo)規(guī)則等?！边@一綱要說(shuō)明最高人民法院在努力探索建立我國(guó)案例指導(dǎo)制度。但我國(guó)案例指導(dǎo)制度也存在明顯缺陷:一是只有指導(dǎo)性而沒(méi)有拘束力的案例在司法程序中缺乏權(quán)威。只有參考作用的案例既不是裁判的依據(jù),也不能在裁判文書(shū)中引用。二是指導(dǎo)性案例一般不會(huì)引起法官的重視。由于案例不是法律,也不是司法解釋,不具有拘束力,它不會(huì)被列入法官學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的內(nèi)容,大多數(shù)法官不會(huì)像熟悉法律和司法解釋一樣熟悉指導(dǎo)案例?！八^‘指導(dǎo)由于實(shí)際上帶有太大的彈性,結(jié)果就成為被‘指導(dǎo)者的主觀隨意性,任其取舍。一個(gè)案例如果要真正被遵守就必須具備兩個(gè)條件:一是法官對(duì)該案例的知曉和熟悉;二是該案例可以成為二審法院維護(hù)、變更或撤銷一審裁判的根據(jù)和理由?！盵2]

二、我國(guó)建立行政判例制度的必要性

依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)作出行為要有法的依據(jù),而法的內(nèi)涵有限性、相對(duì)穩(wěn)定性決定了法律規(guī)范很難為行政提供完備的依據(jù),行政判例可以在一定程度上彌補(bǔ)法律規(guī)范的欠缺。

1.行政判例對(duì)行政權(quán)的制約要求。自上世紀(jì)初開(kāi)始,行政權(quán)力就不斷膨脹,行政權(quán)力涉及立法和司法領(lǐng)域。政府除傳統(tǒng)執(zhí)法權(quán)外,還擁有了行政立法和行政司法權(quán),政府自己制定規(guī)章,裁判發(fā)生在行政管理領(lǐng)域的糾紛。“從政權(quán)體系劃分的角度看,行政權(quán)就是一個(gè)不定界限的權(quán)力,即是說(shuō)行政權(quán)作為一個(gè)大的范疇并不容易用一個(gè)確切標(biāo)準(zhǔn)將它的所有內(nèi)容都囊括進(jìn)去?！盵3]與行政權(quán)的擴(kuò)張和不確定性相反,行政成文法的內(nèi)涵卻是有限的,導(dǎo)致成文法規(guī)則無(wú)法與客觀世界建立起一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。行政判例可以彌補(bǔ)成文法規(guī)則內(nèi)涵的有限性,為不確定的行政權(quán)提供適當(dāng)?shù)囊?guī)則。行政判例制度以其靈活性和適應(yīng)性作為內(nèi)涵有限僵化的行政成文法的補(bǔ)充,以此來(lái)控制不確定的行政權(quán)。

2.行政判例對(duì)行政管理義務(wù)的制約要求。行政管理事務(wù)多變性決定了行政手段與方式的多變性。行政管理事務(wù)是不斷變化的,這種變化表現(xiàn)為行政管理事務(wù)過(guò)程中面對(duì)的客觀事態(tài)處于不斷變化中,即使處于同一事態(tài)也會(huì)以不同的形式表現(xiàn)出來(lái)。而成文法律規(guī)則通常是對(duì)以前出現(xiàn)的行政管理事態(tài)的規(guī)范,即使立法者有先見(jiàn)之明,能夠預(yù)見(jiàn)未來(lái)行政管理事態(tài)的發(fā)展,這種預(yù)見(jiàn)也是相當(dāng)有限的。面對(duì)不斷變化的行政管理事務(wù),成文法律規(guī)則往往表現(xiàn)出不適應(yīng)。變化了的行政管理事務(wù)要求行政法律規(guī)范隨之發(fā)生變化,為行政管理提供新的手段與內(nèi)容,但成文法適應(yīng)性與靈活性的先天不足使其無(wú)法擺脫落后于時(shí)代的保守性,行政判例恰恰能夠彌補(bǔ)成文法律規(guī)則的不足。法官在行政審判實(shí)踐中,針對(duì)變化了的行政管理事務(wù),運(yùn)用法的一般原理,作出體現(xiàn)行政法治精神的判決,并對(duì)以后法官在審理同類案件時(shí)產(chǎn)生拘束力,從而確立一種解決新型行政法律關(guān)系的規(guī)則。

3.行政判例對(duì)行政自由裁量權(quán)的制約要求?！艾F(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)力擴(kuò)張,最突出的問(wèn)題就是集中于行政自由裁量權(quán)的機(jī)會(huì)日益增多,濫用權(quán)力的可能性也與日俱增。這就出現(xiàn)了自由裁量權(quán)與法治之間的嚴(yán)峻關(guān)系?！盵4]成文法律規(guī)則的抽象性、有限性和相對(duì)穩(wěn)定性,促使行政機(jī)關(guān)擁有了自由裁量權(quán),且這種權(quán)力呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。有權(quán)力就應(yīng)當(dāng)有對(duì)權(quán)力的控制,自由裁量權(quán)也不例外,它同樣會(huì)被濫用,因此,有必要對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行有效的控制。控制行政自由裁量權(quán),我國(guó)立法機(jī)關(guān)曾做過(guò)不少努力,包括立法時(shí)盡量具體,將行政自由裁量權(quán)盡量縮小,行政機(jī)關(guān)也行使行政立法權(quán)來(lái)制定實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法,以此來(lái)規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使。然通過(guò)立法規(guī)范行政自由裁量權(quán)固然可行,但也無(wú)法解決法律條文有限與行政事務(wù)無(wú)限的矛盾。同時(shí),通過(guò)成文法律規(guī)則過(guò)分限制行政自由裁量權(quán),也剝奪了執(zhí)行機(jī)關(guān)根據(jù)情況變化作出及時(shí)反應(yīng)的能力。在行政管理領(lǐng)域,法治國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)遵循的原則基本上都是司法判例建立起來(lái)的,即使是實(shí)行成文法的大陸法系國(guó)家,行政判例對(duì)控制行政自由裁量權(quán)也發(fā)揮了重要作用。

三、我國(guó)建立行政判例制度的幾個(gè)問(wèn)題

我國(guó)允許最高人民法院通過(guò)司法解釋創(chuàng)制法律適用規(guī)則,這實(shí)際上是允許法院造法,既然允許最高人民法院通過(guò)司法解釋造法,最高人民法院通過(guò)判例造法也就成為可能。從學(xué)者們現(xiàn)有研究成果看,多數(shù)學(xué)者也贊成我國(guó)建立行政判例制度,現(xiàn)在的問(wèn)題是我國(guó)應(yīng)建立一種什么樣的行政判例制度。

1.我國(guó)行政判例制度的表現(xiàn)形式。我國(guó)行政判例制度以什么樣的形式表現(xiàn)出來(lái),這是值得研究的問(wèn)題。對(duì)于我國(guó)行政判例制度的表現(xiàn)形式,學(xué)者們有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,可以把行政判例作為司法解釋的一種形式。行政判例結(jié)合具體案件解釋法律,強(qiáng)化司法解釋的司法裁判背景,不僅能保證司法解釋的真實(shí)性和合理性,而且也體現(xiàn)了司法與立法在功能、性質(zhì)上的差異,這也破解了行政判例制度存在的理論困境。還有觀點(diǎn)認(rèn)為,根據(jù)行政判例補(bǔ)強(qiáng)已有規(guī)則的適用和補(bǔ)充新規(guī)則的功能目標(biāo),行政判例應(yīng)分為兩類:一類為法律適用型判例。法律適用型判例是指現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定比較原則,需要進(jìn)行解釋予以明確依據(jù)的判例。人民法院在行政訴訟中的基本職責(zé),決定了最高人民法院公布的行政判例大多數(shù)為法律適用型判例,即為多數(shù)通常案件提高正確適用法律的典型和樣板,以推進(jìn)對(duì)法律法規(guī)的正確適用和實(shí)施。二是規(guī)則創(chuàng)制型判例,是指面對(duì)現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定,或者有規(guī)定但明顯滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的狀況時(shí),能夠有效的填補(bǔ)法律漏洞,補(bǔ)充現(xiàn)有法律規(guī)則的判例。[5]無(wú)論是認(rèn)為行政判例是一種司法解釋,還是認(rèn)為行政判例是一種規(guī)則,上述兩種觀點(diǎn)都將行政判例與一定的抽象規(guī)則相聯(lián)系。筆者認(rèn)為,行政判例應(yīng)當(dāng)與具體案件的處理相聯(lián)系,行政判例確定的規(guī)則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在具體案件的處理文件中。人民法院脫離具體案件形成的規(guī)則不能稱之為判例,只能稱之為司法解釋,將司法解釋作為行政判例制度的內(nèi)容是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2.行政判例的創(chuàng)制主體。從西方國(guó)家建立判例制度的實(shí)踐看,上級(jí)法院形成的判例對(duì)下級(jí)法院有約束力。我國(guó)法院系統(tǒng)由基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院和最高人民法院四級(jí)構(gòu)成,按照西方國(guó)家的規(guī)則,我國(guó)最高人民法院、高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院都是行政判例的創(chuàng)制主體?？紤]到我國(guó)中級(jí)人民法院是審理行政案件的主要力量,其法官研究審判經(jīng)驗(yàn)和審判理論的時(shí)間和能力很有限,由其創(chuàng)制案例不利于法制的統(tǒng)一,也很難保證案例的質(zhì)量,所以中級(jí)人民法院不宜成為行政判例的創(chuàng)制主體;最高人民法院有司法解釋的權(quán)力,可以對(duì)行政審判中具體適用法律的問(wèn)題作出解釋,因此,最高人民法院應(yīng)當(dāng)擁有創(chuàng)制判例的權(quán)力,應(yīng)當(dāng)成為行政判例的創(chuàng)制主體,另外,由最高人民法院擁有判例創(chuàng)制權(quán)也有利于法制的統(tǒng)一;由于最高人民法院審理的行政案件數(shù)量有限,故其創(chuàng)制的行政判例數(shù)量也就有限,可以考慮賦予高級(jí)人民法院判例創(chuàng)制權(quán),加之我國(guó)各地高級(jí)人民法院此前開(kāi)展的案例指導(dǎo)制度已為期創(chuàng)制判例積累了經(jīng)驗(yàn),可以保證其創(chuàng)制判例的質(zhì)量。

3.行政判例的生效與失效。我國(guó)建立判例制度還需要解決的一個(gè)問(wèn)題是最高人民法院和高級(jí)人民法院對(duì)行政案件形成的判決在何時(shí)才能成為判例的問(wèn)題。在行政審判實(shí)踐中,高級(jí)人民法院會(huì)作出大量行政裁判,這些裁判都被稱為判例則會(huì)導(dǎo)致行政判例的泛化,也不利于行政判例的運(yùn)用。能夠成為判例的應(yīng)當(dāng)是重要的行政判決,且應(yīng)為下級(jí)法院和社會(huì)公眾知曉。因此,判例必須公示才能產(chǎn)生對(duì)下級(jí)法院的約束效力。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在最高人民法院公報(bào)和高級(jí)人民法院公報(bào)上公布行政案例,這些案例應(yīng)自公布之日起具有效力。對(duì)最高人民法院和高級(jí)人民法院公布的案例,下級(jí)人民法院審理相關(guān)案件時(shí),應(yīng)當(dāng)根據(jù)判例適用的基本要求引用判例作出裁判。當(dāng)判例作為法院裁判依據(jù)時(shí),應(yīng)當(dāng)在裁判文書(shū)中寫(xiě)明判例的名稱,并說(shuō)明適用的理由。同時(shí),當(dāng)行政判例落后于行政實(shí)踐時(shí),判例創(chuàng)制主體應(yīng)主動(dòng)對(duì)之予以廢止并進(jìn)行公告。最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)對(duì)行政判例是否違反法律進(jìn)行監(jiān)督。

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[責(zé)任編輯:張亞茹]