行政問責(zé)制：政治意蘊、現(xiàn)實困境與制度創(chuàng)新

唐　利　劉雅靜

摘 要:行政問責(zé)制蘊涵著深刻豐富的政治價值與理念,是民主政治發(fā)展的邏輯必然,是改善中國政治生態(tài)的現(xiàn)實需要。但目前各級政府在實施行政問責(zé)制的進(jìn)程中面臨著問責(zé)要素界定不合理、問責(zé)環(huán)境發(fā)育不全、問責(zé)配套制度缺失等諸多困境,因此亟須創(chuàng)新其制度設(shè)計,通過合理界定優(yōu)化問責(zé)要素,培育良好的問責(zé)環(huán)境,健全配套制度等途徑實現(xiàn)行政問責(zé)制度創(chuàng)新,使行政問責(zé)真正走向規(guī)范化、制度化、法制化。

關(guān)鍵詞:行政問責(zé);制度創(chuàng)新;要素界定;問責(zé)環(huán)境

中圖分類號:D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0022-03

從2003年“非典”時期刮起的“問責(zé)風(fēng)暴”,到各地層出不窮的問責(zé)規(guī)范,再到政府工作報告中予以的肯定,行政問責(zé)制經(jīng)歷了其他制度安排少有的高效率。對于中國政府的自身建設(shè)和政治體制的改革而言,行政問責(zé)制度的實施是一個具有標(biāo)志性意義的舉措。但當(dāng)前我國行政問責(zé)制的構(gòu)建還處于初始階段,面臨許多現(xiàn)實困境,相關(guān)制度還不健全,這就亟需創(chuàng)新制度設(shè)計,使行政問責(zé)真正走向規(guī)范化、制度化、法制化,催生其效能提升,使之從“新制”走向“良制”,成為我國新一輪行政改革的政策引擎和塑造現(xiàn)代政治文明的切入點。

一、行政問責(zé)制的政治意蘊

行政問責(zé)制作為當(dāng)代中國社會主義政治文明建設(shè)過程中制度創(chuàng)新的重要舉措,蘊涵著極為深刻和豐富的政治價值與政治理念,它們構(gòu)成了行政問責(zé)制的政治意蘊。對此,我們可以從三個方面分析。

首先,行政問責(zé)制是民主政治發(fā)展的邏輯必然?，F(xiàn)代民主政治的核心在于民主行政,而民主行政的關(guān)鍵又在于對行政權(quán)力的約束。但是,民主體制的設(shè)計,并不能完全解決行政權(quán)力的制約問題,恰恰相反,由于官僚體系的神秘性以及對于專業(yè)化的依賴,結(jié)果導(dǎo)致行政官僚的自由裁量權(quán)廣泛存在,因此,對行政權(quán)力的約束不會自動實現(xiàn),需要不斷進(jìn)行責(zé)任機(jī)制創(chuàng)新。行政問責(zé)制順應(yīng)了民主行政發(fā)展的需要,完善的責(zé)任機(jī)制無疑是現(xiàn)代民主政府必需的品格及活力的源泉。

其次,行政問責(zé)制是公共行政基本原理的具體要求。公共行政的基本原則是權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對等。政府及官員是行使權(quán)力的主體,也是當(dāng)然的責(zé)任主體,他們行使權(quán)力的行為必須處于責(zé)任狀態(tài)。權(quán)力無法脫離責(zé)任而單獨存在,責(zé)任也無法脫離權(quán)力而單獨存在。在此意義上,行政問責(zé)制實際上是權(quán)責(zé)一致原則的具體要求,問責(zé)的目的就是要重新規(guī)范權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系,實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的平衡,扭轉(zhuǎn)過去中國重行政權(quán)力、輕政府責(zé)任的傾向,強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力與責(zé)任的均衡和一致,促使政府承擔(dān)起在社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的責(zé)任,督促各級官員更為科學(xué)、合理、民主地行使權(quán)力。

再次,行政問責(zé)制是改善中國政治生態(tài)的現(xiàn)實需要。中國傳統(tǒng)政治文化中的“官本位”思想在現(xiàn)實政治生活中的影響并沒有完全消除。這種“官本位”的政治生態(tài),造成了社會公眾與政府的疏離,致使政府及其官員在社會公眾心目中形象受損、權(quán)威性不足,妨礙了社會主義民主政治建設(shè)的順利進(jìn)行,影響了社會主義政治文明水平的提升。依照現(xiàn)代責(zé)任政治的理念推行行政問責(zé)制,必將對傳統(tǒng)的“官本位”觀念造成空前巨大的沖擊,促使官員更負(fù)責(zé)、更科學(xué)地行使手中的權(quán)力,從而一定程度上提高政府及其官員在社會公眾中的合法性和權(quán)威性,改進(jìn)政治生態(tài),促進(jìn)社會和諧。

二、行政問責(zé)制的現(xiàn)實困境

我國的行政問責(zé)制從公共危機(jī)中的非常舉措逐步走向理性建制,從個案整治走向制度規(guī)范,對行政道德轉(zhuǎn)型起到了很強(qiáng)的引領(lǐng)與示范作用,彰顯了政治文明的進(jìn)步。但是,我國各級政府在實施行政問責(zé)制的進(jìn)程中存在諸多困境,突出表現(xiàn)在:

(一)行政問責(zé)要素界定不合理

1.在問責(zé)主體方面, 目前無論是在學(xué)術(shù)界還是在政府官員中, 存在一個普遍認(rèn)同的觀點: 問責(zé)不僅有同體問責(zé), 亦應(yīng)包括異體問責(zé)。但事實上我國的異體問責(zé)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒能達(dá)到法律規(guī)定和學(xué)者期望的程度。表現(xiàn)在實踐中,就是行政機(jī)關(guān)充當(dāng)了問責(zé)主體,而立法機(jī)關(guān)“話語缺失”,公眾、社會輿論無發(fā)動問責(zé)的權(quán)力,是否對官員問責(zé)的決定權(quán)集中在有權(quán)的“上級”機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)。

2.在問責(zé)客體方面, 對于問責(zé)對象界定過于模糊。從理論上講一切擁有公共權(quán)力的部門及其工作人員都應(yīng)在行政問責(zé)的對象之列, 但在實際追究責(zé)任時往往局限于政府部門。在我國行政運行的實踐中,各級黨委擁有重大問題的決策權(quán),一些文件往往是黨委和政府共同決定的,但出事之后,承擔(dān)責(zé)任的往往是行政首長,而黨委書記卻不用負(fù)責(zé),這顯然有失公正。另外,上下級之間的職責(zé)不清,對于上下級官員之間、主管領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)之間、正職和副職之間的責(zé)任如何劃分等沒有明確規(guī)定。

3.在問責(zé)范圍方面,存在一定的偏頗。行政責(zé)任的范圍理應(yīng)是行政問責(zé)的范圍,兩者應(yīng)是同一的。但我國目前行政問責(zé)制的實施過程中并非如此,問責(zé)事件似乎僅限于那些引起中央高層重視、涉及人命關(guān)天的重大安全生產(chǎn)事故、公共安全事故上,尚未引入決策失誤、用人失察、領(lǐng)導(dǎo)過失等領(lǐng)域,顯然是內(nèi)容較少、范圍偏窄。

4.在問責(zé)程序方面,存在不規(guī)范的現(xiàn)象。表現(xiàn)在:一是在問責(zé)程序的啟動上,目前還僅限于黨政機(jī)關(guān),而少有由人大或公眾等其他主體來啟動的。二是在責(zé)任認(rèn)定上還有待規(guī)范。現(xiàn)有的行政問責(zé)程序中,究竟在什么情況下應(yīng)受到何種追究,并沒有明確規(guī)定,難免產(chǎn)生同過不同罰的不公平現(xiàn)象。三是問責(zé)的回應(yīng)程序,即被問責(zé)的官員通過什么樣的程序來為自己的行為進(jìn)行辯護(hù),在問責(zé)事件中“引咎辭職”或被免職的官員沉默并不符合依法治國的精神。

(二)行政問責(zé)環(huán)境發(fā)育不全

1.問責(zé)的法律體系不健全?，F(xiàn)行行政問責(zé)的主要法理依據(jù)是憲法的精神、政府組織法的規(guī)范、公務(wù)員法規(guī)的細(xì)則、黨內(nèi)文件的規(guī)定,這些法規(guī)文件數(shù)量繁多、內(nèi)容復(fù)雜、可操作性差,給問責(zé)主體在量責(zé)適裁上造成了極大的困難,甚至危及問責(zé)的公正性。此外,一些地方政府創(chuàng)制的專門問責(zé)規(guī)范與法治體系多有沖突,其合法性、持久性受到普遍質(zhì)疑。這些零散的法規(guī)在問責(zé)的事由范圍、程序標(biāo)準(zhǔn)、懲處尺度等方面都不盡相同。因此,僅僅以這些法規(guī)文件為依據(jù)來追究公務(wù)人員的責(zé)任,特別是道德責(zé)任,沒有具體嚴(yán)密的法律法規(guī)作支撐就難免有些牽強(qiáng)趨時,在實施中缺乏持續(xù)性和公正性。

2.行政問責(zé)文化滯后。我國傳統(tǒng)的行政文化更多強(qiáng)調(diào)權(quán)力、領(lǐng)導(dǎo)意識而忽視了民本和責(zé)任意識,導(dǎo)致傳統(tǒng)的權(quán)力本位意識根深蒂固,而責(zé)任本位的現(xiàn)代行政理念尚未確立。因而,長期以來中國的官場沒有“問責(zé)”的習(xí)慣,中國的官員沒有“問責(zé)”的心理準(zhǔn)備,中國的社會沒有“問責(zé)”的氛圍,中國的老百姓沒有問責(zé)的勇氣與能力,傳統(tǒng)落后的公共行政文化影響和阻礙著政府問責(zé)制的實行,使問責(zé)制的推行成為行政系統(tǒng)自身的孤軍奮戰(zhàn),收效甚微且缺乏持續(xù)性。

3.公民社會力量薄弱。在我國現(xiàn)階段,公民社會尚未成熟,公民的權(quán)利特別是私有產(chǎn)權(quán)的保障與落實還比較難,而政府權(quán)力過于強(qiáng)大又缺乏有效制約,使公民的權(quán)利無法制約政府的權(quán)力,導(dǎo)致權(quán)力的濫用與尋租,不利于問責(zé)官員與政府。

(三)行政問責(zé)配套制度缺失

1.政務(wù)公開制度不完善。近年來,我國加大了透明政府的建設(shè)力度,各地也對政務(wù)公開做了一些積極的探索,但總體上看,政務(wù)公開仍很有限,缺乏足夠的透明的政府信息,從而使行政問責(zé)制在一定程度上失去可操作性。

2.缺乏有效的政府績效評估機(jī)制?？冃гu估是實行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ),有了績效評估的結(jié)果,行政問責(zé)才有可靠的依據(jù)。運用多層次、多角度、多渠道的評價方法,對公務(wù)人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和履行職責(zé)的情況做出準(zhǔn)確客觀的評價,才能為行政問責(zé)制的實施提供科學(xué)依據(jù)。我國現(xiàn)有的政府績效評估制度側(cè)重于定性評估,考核中人為主觀因素所占比重較大,并且評估的主體是政府,評估客體也是政府本身,評估的結(jié)果公布給政府的行政人員,根本談不上透明度和公眾監(jiān)督,這種評估從某種意義上講不能成為行政問責(zé)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

三、行政問責(zé)制的制度創(chuàng)新

(一)合理界定優(yōu)化問責(zé)要素

1.合理界定問責(zé)主體,實現(xiàn)問責(zé)主體多元化。當(dāng)前,在完善同體問責(zé)的同時,我國應(yīng)構(gòu)建以人大為主導(dǎo),司法機(jī)關(guān)、民主黨派、新聞媒體、公民等多方有序參與,相互協(xié)調(diào)的異體問責(zé)體系。首先,強(qiáng)化人大的問責(zé)功能。從我國現(xiàn)行制度的安排來看,啟動各級人大及常委會對各級政府的問責(zé),是一條比較可靠的路徑。充分發(fā)揮各級人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)吸納民意、監(jiān)督政府的職能,隨著立法力度的不斷加大,通過不斷完善各級人大的質(zhì)詢程序、特別問題調(diào)查程序、國家工作人員任免程序;建立不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等,增強(qiáng)人大監(jiān)督的問責(zé)手段和力度。其次,強(qiáng)化各民主黨派、社會團(tuán)體等對執(zhí)政黨和政府行為的監(jiān)督,完善其民主監(jiān)督、參政議政的職能,充分發(fā)揮其協(xié)商民主的功能。再次,調(diào)動公眾參與問責(zé)的積極性。通過設(shè)立舉報獎勵制度,建立公益訴訟制度,創(chuàng)新公民監(jiān)督問責(zé)方法,完善反饋制度等充分調(diào)動公眾參政議政和監(jiān)督政府的積極性。最后,要健全司法機(jī)關(guān)監(jiān)督問責(zé)。將行政問責(zé)與司法追究結(jié)合起來,解決我國問責(zé)過程中司法介入落后于行政處理,以及用行政處理代替司法處罰的現(xiàn)象。

2.明晰問責(zé)客體,規(guī)范問責(zé)對象的范圍。界定問責(zé)客體具體對象的范圍應(yīng)該以是否掌握公共權(quán)力為依據(jù)。凡是擁有公共權(quán)力的組織及其工作人員都必須對所掌握的公權(quán)力負(fù)責(zé),根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則,都應(yīng)納入行政問責(zé)的客體范圍。這就意味著不僅要對行政機(jī)關(guān)及其工作人員問責(zé),也要對各級黨組織、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公共部門等組織及其工作人員問責(zé)。尤其是在當(dāng)前我國黨政交叉任職普遍存在的情況下,行政問責(zé)不能只局限于政府系統(tǒng),也應(yīng)適用黨委系統(tǒng)。正、副職之間的責(zé)任也必須明確,行政機(jī)關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制,但副職應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)多大的責(zé)任,需亟待健全。因此,應(yīng)盡快完善職位分類制度,明確權(quán)、責(zé)、能統(tǒng)一,改變權(quán)責(zé)不對等狀況,同時要嚴(yán)格劃分黨政之間、黨政兼職之間、正副職之間的事前職責(zé),科學(xué)、合理、公正地確定事后責(zé)任人及其應(yīng)負(fù)責(zé)任的范圍和程度。

3.厘清問責(zé)范圍,強(qiáng)化問責(zé)剛性。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任包括發(fā)展性責(zé)任、過失性責(zé)任和創(chuàng)新性責(zé)任。發(fā)展性責(zé)任是指政府及其工作人員的行政行為應(yīng)當(dāng)具有促進(jìn)管理工作順利進(jìn)行,推動事業(yè)繼續(xù)發(fā)展的責(zé)任,承擔(dān)發(fā)展性責(zé)任是政府及其工作人員的積極的、主動的自覺行為。過失性責(zé)任是指政府及其工作人員的行政行為使工作陷于被動甚至停頓,因沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事,不利于工作繼續(xù)開展而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,承擔(dān)過失性責(zé)任是政府及其工作人員的消極的、被動的自律行為。另外,政府管理和服務(wù)有許多需要創(chuàng)新的方面,因此,對無為的領(lǐng)導(dǎo),即不想創(chuàng)新、不能創(chuàng)新者也應(yīng)該追究責(zé)任。這是對行政問責(zé)范圍的進(jìn)一步厘定,它有助于解決行政問責(zé)中只對重大突發(fā)事件、非常態(tài)下發(fā)生的事件進(jìn)行問責(zé)的狀況,從而對常態(tài)下涉及普通公眾生活的問題,失職或不作為的公共部門或公共管理者也能有所回應(yīng)。

4.完善問責(zé)程序,增強(qiáng)可操作性。問責(zé)程序涉及問責(zé)全過程的方方面面,內(nèi)容很多,但以下三點尤其迫切: 一是問責(zé)的啟動程序,即問責(zé)主體以什么樣的形式、在什么場所、通過什么樣的方式對官員進(jìn)行問責(zé)。如人大的質(zhì)詢、罷免等問責(zé)形式,已有法定程序,但其他問責(zé)主體如何對官員進(jìn)行問責(zé),顯然還沒有相關(guān)程序。二是責(zé)任的認(rèn)定程序。有了明確的責(zé)任劃分,還需要通過一定的程序來認(rèn)定責(zé)任的歸屬、嚴(yán)重程度等,否則就可能出現(xiàn)“替罪羊”問題而背離問責(zé)的初衷。三是問責(zé)的回應(yīng)程序,即被問責(zé)的官員通過什么樣的程序來為自己的行為進(jìn)行解釋甚至辯解,在問責(zé)事件中“引咎辭職”或被免職的官員沉默無聲并不符合責(zé)任政治的原理。為此,要強(qiáng)化行政問責(zé)救濟(jì)程序,賦予行政問責(zé)當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利。對公務(wù)員實施問責(zé)時,要引入聽證制度,由問責(zé)客體向問責(zé)主體表達(dá)意見、提供證據(jù);對選舉官員實施問責(zé)時,應(yīng)通過人大進(jìn)行充分的討論和辯論,給官員為自己辯護(hù)的機(jī)會。

(二)培育良好的問責(zé)環(huán)境

1.健全行政問責(zé)法律體系。立法機(jī)關(guān)加快完善行政問責(zé)的法律體系,梳理現(xiàn)有法律、規(guī)章和行政法令,消除相互沖突的條款規(guī)定,進(jìn)一步建立健全行政問責(zé)的專門法律體系,促進(jìn)政策的法律化,彌補(bǔ)體制漏洞和法律缺陷,注重問責(zé)的細(xì)節(jié)規(guī)定,增強(qiáng)法治的強(qiáng)制力約束。同時,切實推進(jìn)《公務(wù)員法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》的有效實施和配套法規(guī)的完善,在各類法規(guī)的執(zhí)行中形成執(zhí)法合力,從而一方面給予公眾以救濟(jì)的權(quán)利,保障公眾基本的救濟(jì)訴求,另一方面達(dá)到對責(zé)任官員的追究與懲戒,杜絕未來行政行為的再次違規(guī)、違法;盡快制定《行政監(jiān)督法》,進(jìn)一步強(qiáng)化行政問責(zé)的體制外控制,完善公民個人申訴渠道,以完善的法律保障公眾對政府的監(jiān)督;盡快制定《行政道德法》,構(gòu)建各級行政機(jī)關(guān)及工作人員的從政道德評判監(jiān)督機(jī)制。

2.培養(yǎng)和諧的行政問責(zé)文化。建立新型的行政問責(zé)文化,把問責(zé)文化內(nèi)化于人們的潛意識之中,使問責(zé)主體自覺主動地利用其問責(zé)權(quán)力和機(jī)會,真正發(fā)揮問責(zé)的監(jiān)督制約作用;使問責(zé)客體更積極地回應(yīng)社會訴求,真正為自己的行為負(fù)責(zé)。我國的行政問責(zé)文化建設(shè)既要有前瞻性、全局性,即著眼于從整體上提高全民的責(zé)任意識,為行政問責(zé)制的推行提供廣泛濃厚的思想文化基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ),也要具有針對性,當(dāng)前重要的是對公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行行政問責(zé)制的教育和培訓(xùn),使他們對權(quán)力的來源、范圍、后果,責(zé)任的種類、性質(zhì)等相關(guān)內(nèi)容加強(qiáng)理解,提高行政問責(zé)意識,尤其要把根深蒂固的“官本位”意識徹底扭轉(zhuǎn)過來,真正做到“情為民所系, 權(quán)為民所用, 利為民所謀”。

3.努力培育成熟的公民社會。成熟的公民社會是實施行政問責(zé)制的重要的社會條件,西方國家和我國香港地區(qū)官員問責(zé)制得以良好運轉(zhuǎn)的一個重要原因就是公眾具有強(qiáng)烈的政治參與意識。因此要培養(yǎng)公眾的公民意識和公民精神,倡導(dǎo)公民對政府問責(zé)的參與;要推動社會組織的發(fā)展,拓寬公民通過合理合法的程序便捷、暢通、高效地參與政治和公共權(quán)力的渠道。畢竟,公民積極參與可以以外在壓力的形式促使政府負(fù)起責(zé)任,不敢消極懈怠。

(三)健全配套制度

1.建立健全政務(wù)公開制度。政務(wù)公開是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的新趨勢,是現(xiàn)代政府及其公務(wù)員的基本義務(wù),也是開展行政問責(zé)的重要途徑和保證。政務(wù)公開要求政府及官員在行政過程中擴(kuò)大政務(wù)公開的內(nèi)容,通過法制化途徑建立公開、透明的行政體系;在政府財政預(yù)算、收支,公務(wù)人員職務(wù)調(diào)整、政府官員個人則產(chǎn)申報登記等方面全面推進(jìn),通過官方網(wǎng)站、新聞發(fā)布會、聽證會等多種高效便捷的形式主動公布信息、接受監(jiān)督,實現(xiàn)決策公開、信息公開、執(zhí)法和辦事公開、人事公開。此外,建立政務(wù)公開制度還要不斷加強(qiáng)人大的地位,充分發(fā)揮代議機(jī)制回應(yīng)社會公眾意見的制度功能;要積極推動非政府組織的發(fā)展,為要求公開一方的利益提供組織化代表和表達(dá)機(jī)制;要實現(xiàn)司法獨立,不斷強(qiáng)化司法審查機(jī)制;要利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實施電子政務(wù)構(gòu)建電子政府,以技術(shù)促公開。

2.完善政府績效評估機(jī)制。對政府部門進(jìn)行合理的分工,運用多層次、多角度、多渠道的評價方法,對領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和履行職責(zé)的情況做出正確、客觀的評價,為行政問責(zé)制的實施提供科學(xué)依據(jù)。(1)立法、審計部門進(jìn)行公共項目實施的審計和監(jiān)察,向立法機(jī)關(guān)、政府以及公眾公布績效管理的評估結(jié)果;(2)在全國各級人人機(jī)關(guān)建立必要的評估機(jī)構(gòu),評價和監(jiān)督公共部門的公共政策、規(guī)劃、方案和計劃等項目的實施過程及其結(jié)果,把評估作為監(jiān)督公共部門公共管理的有效手段;(3)鼓勵和發(fā)展民間中介評估機(jī)構(gòu);(4)加強(qiáng)我國績效管理的立法工作,從法律上樹立對政府進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,使政府的績效管理和評估有法可依、有章可循,把績效管理納入正常發(fā)展的軌道。

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[責(zé)任編輯:孫 巍]