澳大利亞職業(yè)教育發(fā)展中政府的介入及啟示

王　麗

[摘 要] 治理的概念源于公共管理學(xué)領(lǐng)域,在高等教育改革的過程中,治理的模式和方法得到了廣泛推廣和應(yīng)用,職業(yè)教育領(lǐng)域也呈現(xiàn)從管理走向治理的趨勢。在澳大利亞,政府的有效介入和治理策略促進(jìn)了職業(yè)教育的蓬勃發(fā)展,使其成為教育系統(tǒng)中重要的組成部分,成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推器。相比之下,我國職業(yè)教育的發(fā)展還存在較多問題,政府的實(shí)質(zhì)性介入還不夠,需要學(xué)習(xí)和借鑒他國的成功經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞] 澳大利亞 職業(yè)教育 治理 啟示

近年來,大學(xué)自治成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。俞可平教授認(rèn)為,“治理”有四個(gè)特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過程;治理的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,又包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動(dòng)。[1]因此,對治理過程的探討通常包括外部和內(nèi)部關(guān)系兩方面,也即外部治理和內(nèi)部治理。對教育而言,外部治理涉及教育機(jī)構(gòu)與政府、社會和市場的關(guān)系。如何協(xié)調(diào)教育機(jī)構(gòu)和政府的關(guān)系,充分發(fā)揮政府在治理中的職能,澳大利亞技術(shù)與繼續(xù)教育(Technical and Further Education,以下簡稱TAFE)的迅速發(fā)展給我們提供了有益的思考。本文從治理的視角,介紹了澳大利亞職業(yè)教育發(fā)展過程中政府的介入,希望能為我國職業(yè)教育的外部治理提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

一、澳大利亞職業(yè)教育發(fā)展中政府的介入

在澳大利亞職業(yè)教育發(fā)展過程中,政府給予了高度重視,采取統(tǒng)一管理、宏觀調(diào)控的方式,并賦予職業(yè)教育充分的自主權(quán)和發(fā)展空間,使職業(yè)教育的發(fā)展不僅有健全的法制保障,還有政府的大力支持、統(tǒng)籌和指導(dǎo);同時(shí),使教育機(jī)構(gòu)和政府的關(guān)系呈現(xiàn)清晰、協(xié)作、互動(dòng)的特點(diǎn)。究其原因,澳大利亞政府的實(shí)質(zhì)性介入對職業(yè)教育的推動(dòng)功不可沒。這主要體現(xiàn)在政策制定和法制保障兩個(gè)層面。

1. 統(tǒng)籌規(guī)劃和政策支持

澳大利亞職業(yè)教育由教育與科技部統(tǒng)一管理,避免了多部門負(fù)責(zé)的混亂和推諉現(xiàn)象,這為澳大利亞職業(yè)教育的蓬勃發(fā)展提供了制度性保障。澳大利亞不但重視構(gòu)建完整的管理體系,促使管理呈現(xiàn)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu),形成了宏觀和中觀的職業(yè)教育管理網(wǎng),而且每個(gè)領(lǐng)域的管理分工明確,相互制約,充分發(fā)揮了職業(yè)教育的組織職能。[2]在經(jīng)費(fèi)、課程、師資、就業(yè)等方面,澳大利亞政府充分協(xié)調(diào)政府、學(xué)校和企業(yè)間的合作與互動(dòng),使職業(yè)教育有序發(fā)展,以下兩方面可以充分說明這一點(diǎn)。(1)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入。政府撥款是職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源,占90%,學(xué)生個(gè)人支付其余10%。[3](2)統(tǒng)一課程和職業(yè)證書標(biāo)準(zhǔn)。這是各州、各校之間學(xué)分互認(rèn)的前提,不僅避免了重復(fù)學(xué)習(xí)和資源浪費(fèi),還增進(jìn)了各類教育之間的溝通。(3)師資培養(yǎng)。澳大利亞職業(yè)教育教師的選拔和任用標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格,TAFE學(xué)院的教師,要求從大學(xué)或TAFE學(xué)院畢業(yè)后,至少有3~5年與專業(yè)教學(xué)相關(guān)的行業(yè)工作經(jīng)驗(yàn),職業(yè)教育的教師首先是專業(yè)的技術(shù)人員,這保證了師資實(shí)踐性和專業(yè)性的結(jié)合。

澳大利亞政府還規(guī)定,各行業(yè)中,凡是技能要求高的工作崗位都必須持有職業(yè)證書才能就業(yè),即使是大學(xué)本科以上的畢業(yè)生,也必須先取得技術(shù)與職業(yè)教育的相應(yīng)證書才能就業(yè)。這一規(guī)定在某種程度上促進(jìn)了職業(yè)教育與普通教育的溝通,并凸顯了職業(yè)教育在升學(xué)和就業(yè)方面的重要性。

2. 職業(yè)教育的法制保障

澳大利亞教育系統(tǒng)設(shè)置合理,政府通過立法的形式,使職業(yè)教育在教育系統(tǒng)中處于穩(wěn)定的關(guān)鍵地位。在義務(wù)教育和大學(xué)教育之間,職業(yè)教育起著承上啟下的作用,和普通教育有效溝通,進(jìn)而成為教育系統(tǒng)的重要組成部分。此系統(tǒng)的確立具有長期戰(zhàn)略意義,也使職業(yè)教育的地位得到提升。

職業(yè)教育立法是職業(yè)教育發(fā)展的法制基礎(chǔ)和保障。澳大利亞政府非常重視配套法律法規(guī)的制訂、完善和執(zhí)行,為職業(yè)教育管理的規(guī)范化和科學(xué)化提供了法律依據(jù),真正做到了有法可依和依法行政,避免了管理過程中的隨意性和主觀性。澳大利亞的《憲法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等是澳大利亞開展職業(yè)教育管理的基本法律依據(jù)。[5]澳大利亞政府還時(shí)刻關(guān)注社會需求的變化和實(shí)踐進(jìn)展,不失時(shí)機(jī)地對立法加以修訂和完善。如1991年頒布的《職業(yè)教育、培訓(xùn)和就業(yè)法》(Vocational Education,Training and Employment Act 1991),根據(jù)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題以及社會需求的變化,分別在1992年、1993年、2005年和2007年(兩次修訂)頒布相關(guān)修訂法加以完善。[6]澳大利亞職業(yè)教育立法的系統(tǒng)性和與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)保障了職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展的生命力。

二、澳大利亞職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀及成效

澳大利亞職業(yè)教育在政府有效介入和參與治理的環(huán)境中得到良性發(fā)展,所取得的成績舉世矚目。

首先,澳大利亞職業(yè)教育的發(fā)展得到本國社會認(rèn)可,并成為世界各國的典范。在澳大利亞,人們并不認(rèn)為接受職業(yè)教育和培訓(xùn)低人一等,也不認(rèn)為職業(yè)學(xué)校的學(xué)生是二流學(xué)生。澳大利亞國民表現(xiàn)出對職業(yè)教育的高度認(rèn)同,職業(yè)教育改革得到了社會各界的廣泛支持和參與,而且職業(yè)教育是澳大利亞整個(gè)教育體系中受到社會批評最少的領(lǐng)域,多數(shù)家長和雇主對職業(yè)教育感到滿意。

其次,職業(yè)學(xué)校性質(zhì)和培養(yǎng)目標(biāo)明確,不與大學(xué)攀比。澳大利亞的國家政策和制度都不允許技術(shù)與教育學(xué)院升格為大學(xué),明確了職業(yè)教育的性質(zhì)和地位。在學(xué)校性質(zhì)和學(xué)習(xí)內(nèi)容上,職業(yè)學(xué)校的目的是使受教育者獲得技能后就業(yè),學(xué)習(xí)內(nèi)容以應(yīng)用性為主;而大學(xué)則以深造學(xué)習(xí)、獲得更高一級的學(xué)歷文憑和學(xué)位為目的,學(xué)習(xí)內(nèi)容以學(xué)科研究為主。所以,澳大利亞職業(yè)技術(shù)學(xué)院主要把精力放在發(fā)揮自身功能、開展同行之間的競爭、積極為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)上,而不追求升格或與大學(xué)攀比。

再次,澳大利亞職業(yè)教育的成功模式備受海外關(guān)注,吸引了大批留學(xué)生。澳大利亞的TAFE模式發(fā)展迅速,成效顯著:辦學(xué)形式日益靈活,辦學(xué)條件和質(zhì)量也在不斷提高。澳大利亞政府不失時(shí)機(jī)大力發(fā)展海外留學(xué)生教育。政府通過留學(xué)生獲得的可觀收入又被大量投入到本國職業(yè)教育的再發(fā)展中,使澳大利亞的職業(yè)教育有了更充足的經(jīng)費(fèi)保障。

三、我國職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

1. 我國職業(yè)教育的現(xiàn)狀

(1)教育系統(tǒng)設(shè)置欠合理

在我國教育系統(tǒng)中,普通教育是主流,職業(yè)教育是旁支,職業(yè)教育和普通教育之間存在難以逾越的鴻溝,不能充分溝通。職業(yè)教育分中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育,學(xué)生接受中等職業(yè)教育后升入高等職業(yè)教育的機(jī)會非常有限,而高等職業(yè)教育又不能和普通大學(xué)碩士、博士階段的學(xué)習(xí)有效銜接,這導(dǎo)致選擇職業(yè)教育的學(xué)生無形中進(jìn)入了一個(gè)“死胡同”。這是我國教育系統(tǒng)的弊端所在,也是制約我國職業(yè)教育發(fā)展的根本原因之一。

(2)法制不健全,保障力度不夠

我國1996年頒布《職業(yè)教育法》,其中第三條對職業(yè)教育地位的描述是:“職業(yè)教育是國家教育事業(yè)的重要組成部分,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和勞動(dòng)就業(yè)的重要途徑。”多年的實(shí)踐證明,職業(yè)教育重要作用的發(fā)揮,只有法律中的泛泛說明顯然是不夠的,關(guān)鍵還要靠具體的實(shí)施措施保證職業(yè)教育的順利發(fā)展,使職業(yè)教育的發(fā)展有法可依。否則,職業(yè)教育的重要地位和作用只是徒有虛名。

法制層面的不足可歸結(jié)為四個(gè)方面。其一,《職業(yè)教育法》存在技術(shù)層面的問題,如立法中原則性和宣示性內(nèi)容太多,不能突出法律的強(qiáng)制性;法律修訂和完善不及時(shí)。其二,配套法律滯后,《職業(yè)教育法》只是一部總法,具體的實(shí)施和管理還要有配套的法律法規(guī)來保障。其三,執(zhí)行力度不夠,執(zhí)行環(huán)節(jié)不暢,如職業(yè)教育與普通教育不能充分溝通以及職業(yè)證書和學(xué)歷證書不能銜接,阻礙著《職業(yè)教育法》的有效執(zhí)行。其四,缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,這亦是法制體系中普遍存在的問題。

(3)政府統(tǒng)籌規(guī)劃和政策支持不夠

目前,我國還沒有統(tǒng)一的職業(yè)教育管理體制,職業(yè)教育的發(fā)展存在很多問題,需要政府實(shí)質(zhì)性的介入和支持。我國的教育政策偏重普通教育,在近幾年高校擴(kuò)招政策的影響下,大學(xué)?？坪捅究茖W(xué)生逐年增加,相比之下,職業(yè)學(xué)校的發(fā)展更加困難。另外,職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入難以保障,導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)不足、教學(xué)條件差、辦學(xué)水平低。同時(shí),職業(yè)教育還存在課程設(shè)置、師資培養(yǎng)、畢業(yè)生就業(yè)安置等問題,迫切需要政府對職業(yè)教育進(jìn)行規(guī)范化治理。

2. 我國職業(yè)教育的問題分析

基于以上現(xiàn)狀,我國職業(yè)教育面臨社會認(rèn)可度偏低、發(fā)展困難和升格熱等問題。

(1)職業(yè)教育的社會認(rèn)可度偏低

由于教育結(jié)構(gòu)的限制,我國職業(yè)教育的發(fā)展空間受限,和強(qiáng)勢的普通教育相比,職業(yè)教育地位卑微,再加上職業(yè)人才質(zhì)量難以保證,社會對職業(yè)教育的認(rèn)同感較低。然而,學(xué)生和家長認(rèn)為職業(yè)教育沒有前途并非認(rèn)識上的錯(cuò)誤,用人單位對職業(yè)人才的輕視并非毫無緣由。所以,發(fā)展空間要得到改善,職業(yè)教育的質(zhì)量必須提高,否則,將無法改變?nèi)藗冎仄战獭⑤p職教的觀念。

(2)職業(yè)學(xué)校發(fā)展困難

我國職業(yè)教育的發(fā)展存在經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足、法制保障不全、政府調(diào)控不力等問題,職業(yè)教育面臨很多自身難以克服的困難和壓力。職業(yè)學(xué)校生源素質(zhì)起點(diǎn)低,培養(yǎng)條件又難以保證,最終導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校培養(yǎng)人才質(zhì)量不高,滿足不了當(dāng)今社會的需要,使職業(yè)教育的發(fā)展陷入惡性循環(huán)。

(3)職業(yè)學(xué)校升格熱

我國職業(yè)教育在教育系統(tǒng)中處于次要地位,不管是國家的經(jīng)費(fèi)投入還是政策支持,職業(yè)教育都難以和普通教育相提并論。因此,近幾年我國職業(yè)學(xué)校出現(xiàn)升格熱:中專學(xué)校升格為?？茖W(xué)校,?？茖W(xué)校升格為學(xué)院,學(xué)院升格為大學(xué)。這種現(xiàn)象看似違背了當(dāng)今職業(yè)教育發(fā)展的規(guī)律,但升格的背后表現(xiàn)出職業(yè)教育的地位難以保障,職業(yè)學(xué)校面臨生存和發(fā)展的困難。正所謂“存在即合理”,從這一角度分析可知,解決職業(yè)學(xué)校升格熱的關(guān)鍵不是控制或提高升格要求,而是要從根本上解決其生存和發(fā)展問題。

四、澳大利亞政府對職業(yè)教育的介入對我國的啟示

通過對澳大利亞職業(yè)教育外部治理中政府介入的了解,以及對我國職業(yè)教育問題的分析,筆者認(rèn)為,政府介入職業(yè)教育的外部治理過程意義重大、影響深遠(yuǎn),政府的參與很大程度上意味著政策導(dǎo)向,是解決職業(yè)教育面臨的部分問題的前提和基礎(chǔ)。對于開展職業(yè)教育的外部治理,發(fā)揮政府的職能,澳大利亞的成功經(jīng)驗(yàn)給我們以下啟示。

1. 構(gòu)建合理的教育系統(tǒng)

職業(yè)教育的使命之一就是使義務(wù)教育后的教育對象充分分流,但前提是必須使職業(yè)教育和普通教育有效溝通,拓寬職業(yè)教育發(fā)展的空間。因此,教育系統(tǒng)的設(shè)置要體現(xiàn)職業(yè)教育的重要地位,消除職業(yè)教育與普通教育之間的鴻溝,最大程度地發(fā)揮職業(yè)教育承上啟下的作用,使其成為義務(wù)教育和大學(xué)教育階段溝通的橋梁和紐帶。

2. 加強(qiáng)法制保障,提高立法質(zhì)量

我國職業(yè)教育的地位和發(fā)展,不能僅停留于《職業(yè)教育法》中的原則性規(guī)定,關(guān)鍵在于要有具體操作層面的法律法規(guī)來規(guī)范和推動(dòng)職業(yè)教育實(shí)踐。我們迫切需要從四方面努力改善:提升職業(yè)教育立法質(zhì)量,及時(shí)對法規(guī)加以修訂和完善;制定配套的和與之適應(yīng)的地方性法規(guī),如有關(guān)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入、課程標(biāo)準(zhǔn)、師資培養(yǎng)等;調(diào)整教育系統(tǒng)的設(shè)置,以立法的形式進(jìn)行規(guī)范;加強(qiáng)執(zhí)法力度,實(shí)施有效監(jiān)督。

3. 發(fā)揮政府職能,實(shí)施宏觀調(diào)控

政府的角色需要調(diào)整,政府的管理需要科學(xué)化,政策的制訂需有前瞻性。職業(yè)教育的發(fā)展是人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要一環(huán),僅靠個(gè)人和社會團(tuán)體的力量很難擔(dān)負(fù)這一重任,而中央和地方政府的實(shí)質(zhì)性參與才是改變職業(yè)教育現(xiàn)狀的關(guān)鍵所在。1996年我國《職業(yè)教育法》的頒布,正式將教育部門集中確立為職業(yè)教育管理的中心,從而實(shí)現(xiàn)了職業(yè)教育管理權(quán)從各主管部門向教育部門的轉(zhuǎn)變。但直到現(xiàn)在,我國統(tǒng)一的職業(yè)教育管理體制還未建立,而澳大利亞的統(tǒng)一管理體制已相當(dāng)成熟,值得我們思考和借鑒。

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[6] http://www.legislation.qld.gov.au/OQPChome.htm,2009-5-20.

(作者單位:西北師范大學(xué)教育學(xué)院)

責(zé)任編輯 鄧明茜