美國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立性新規(guī)將重蹈美國(guó)《１９９６年電信法》覆轍？

俞　悅

今年10月底,美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)投票通過了設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)中立性”規(guī)則的議案。一石激起千層浪,支持和反對(duì)的聲音混成一片。有人甚至指責(zé)該規(guī)定的實(shí)施將使美國(guó)重新上演《1996年電信法》實(shí)施后的那慘痛一幕。

“網(wǎng)絡(luò)中立性”是一種怎樣的規(guī)則?它的設(shè)立到底是對(duì)是錯(cuò)?

來之不易的結(jié)果

美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在大選期間就做出了“支持互聯(lián)網(wǎng)中立性”的承諾。就任后,他將維護(hù)網(wǎng)絡(luò)中立性作為其科技政策上的重要議題。但自從這一議題現(xiàn)身以來,就不斷惹來非議且始終未見結(jié)果。

大半年過去了,撥開云霧,“網(wǎng)絡(luò)中立性”規(guī)則終見天日。

今年10月23日,FCC宣布將在兩天后就是否設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)中立性”規(guī)則做出投票表決。25日,人們終于等到了結(jié)果——設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)中立性”規(guī)則的議案獲全票通過。

FCC表示,下一步行動(dòng)是積極起草這一規(guī)則的細(xì)則,并計(jì)劃在明年夏季投票決定是否實(shí)施這些細(xì)則。

這一新規(guī)則將禁止Verizon、AT&T等互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商對(duì)其網(wǎng)絡(luò)上運(yùn)營(yíng)的某些服務(wù)或者內(nèi)容進(jìn)行限制,力求做到互聯(lián)網(wǎng)在公平的環(huán)境中發(fā)展。不過,這并不意味著網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商完全失去了對(duì)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管權(quán)力。FCC主席朱利葉斯?杰納楚斯基(Julius Genachowski)表示:“需要采取措施確保網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商在網(wǎng)絡(luò)管理方面的操作透明化?！?/p>

當(dāng)然,這一議案的通過不可避免地引來了針鋒相對(duì)的口水戰(zhàn)。

互聯(lián)網(wǎng)之父溫頓?瑟夫(Vint Cerf)致函FCC,表示了對(duì)該規(guī)定的支持。瑟夫說:“世界需要一個(gè)公平的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境以確保創(chuàng)新和網(wǎng)絡(luò)規(guī)模增長(zhǎng)。”同時(shí),谷歌、Facebook等重要的互聯(lián)網(wǎng)公司也對(duì)“網(wǎng)絡(luò)中立性”規(guī)定表示極大的支持。

而美國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商Verizon的CEO伊萬?斯坦伯格(Ivan Seidenberg)無法再忍受谷歌等企業(yè)的行為,他站出來指責(zé):“這些支持網(wǎng)絡(luò)中立性的人士是為了自己的利益!”

那么,實(shí)際情況又如何呢?

為私利還是為大眾

“網(wǎng)絡(luò)中立性”新規(guī)禁止網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的一些合法服務(wù)或應(yīng)用進(jìn)行不公平的限制,其中,最突出的限制應(yīng)用就是VoIP和視頻服務(wù)。

VoIP俗稱網(wǎng)絡(luò)電話,這可是電話運(yùn)營(yíng)商極為憎惡的應(yīng)用。一旦VoIP得以普及,本來就不斷走低的語音業(yè)務(wù)利潤(rùn)將會(huì)被進(jìn)一步侵蝕。

不久前,谷歌的VoIP應(yīng)用——Google Voice被蘋果公司轟出了它的在線商店App Store。許多業(yè)內(nèi)人士便分析此舉是由AT&T在背后指使,意在維護(hù)自身的語音業(yè)務(wù)。

今年10月,AT&T最終宣布批準(zhǔn)了iPhone在其3G網(wǎng)絡(luò)上運(yùn)行VoIP程序。這被看做是在雙方獨(dú)家銷售合同即將到期而iPhone為AT&T帶來巨大價(jià)值的背景下,AT&T的無奈之舉。此前,蘋果用戶只允許在Wi-Fi網(wǎng)絡(luò)中使用VoIP應(yīng)用。可以看出,VoIP處境極其危險(xiǎn),隨時(shí)都有可能被運(yùn)營(yíng)商擋在網(wǎng)絡(luò)之外。

此外,許多網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商都提供視頻服務(wù)或投資視頻服務(wù)公司。他們可以輕易地通過限制其他視頻服務(wù)網(wǎng)絡(luò)速度等方式,促進(jìn)自身視頻業(yè)務(wù)的發(fā)展。

從這一角度來說,谷歌、Facebook等互聯(lián)網(wǎng)公司在支持“網(wǎng)絡(luò)中立性”新規(guī)的同時(shí),也獲得了保障自身業(yè)務(wù)發(fā)展的“免死金牌”。

伊萬?斯坦伯格斥責(zé)支持網(wǎng)絡(luò)中立性的人士頂著維護(hù)公平、公正的大帽子,私下只是為了保護(hù)自己的利益,斥責(zé)者又有何更“正義”的理由呢?

斯坦伯格認(rèn)為,如果網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商失去了對(duì)網(wǎng)絡(luò)流量的控制,就會(huì)造成網(wǎng)絡(luò)帶寬被無用的應(yīng)用占據(jù)而白白浪費(fèi)。他以遠(yuǎn)程醫(yī)療應(yīng)用舉例道:“Verizon等公司需要能夠?qū)?shù)據(jù)包進(jìn)行優(yōu)先排序,醫(yī)療健康數(shù)據(jù)應(yīng)該優(yōu)先于電子郵件或垃圾郵件發(fā)送,以確保能迅速通過網(wǎng)絡(luò)傳輸。但如果FCC實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管規(guī)定,運(yùn)營(yíng)商可能會(huì)被禁止對(duì)網(wǎng)絡(luò)流量進(jìn)行優(yōu)先排序,那么這些醫(yī)療服務(wù)就不能得到保證?！?/p>

而其他一些主要寬帶運(yùn)營(yíng)商也都反對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立性。他們認(rèn)為,如果實(shí)施“網(wǎng)絡(luò)中立性”新規(guī),將會(huì)嚴(yán)重降低他們的投資回報(bào)率,減少運(yùn)營(yíng)商對(duì)網(wǎng)絡(luò)的投資熱情,從而扼殺創(chuàng)新。

斯坦伯格表示,新業(yè)務(wù)模式可能會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商開始銷售不同級(jí)別的服務(wù)。他說:“如果不能提供這種服務(wù),FCC就等于斷絕了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商獲得投資回報(bào)的能力?！?/p>

將步《1996年電信法》后塵?

“如果新規(guī)傾向于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的某一部分,那么其政策影響就會(huì)如同美國(guó)《1996年電信法》頒布之后的情況。”斯坦伯格將現(xiàn)實(shí)與歷史相聯(lián)系,使公眾對(duì)“網(wǎng)絡(luò)中立性”新規(guī)的正確性產(chǎn)生了質(zhì)疑。

1996年,為了給電信市場(chǎng)(當(dāng)時(shí)主要是固定電話市場(chǎng))引入競(jìng)爭(zhēng),從而提高服務(wù)質(zhì)量,降低通話費(fèi)用,《1996年電信法》應(yīng)運(yùn)而生。該部法案放開了對(duì)電信市場(chǎng)的限制,允許經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)的公司與經(jīng)營(yíng)本地市話業(yè)務(wù)的公司、有線電視公司與電信公司能夠互相進(jìn)入對(duì)方的市場(chǎng)。

隨后,本地電話、長(zhǎng)途電話市場(chǎng)迎來了大規(guī)模的涌入者。據(jù)統(tǒng)計(jì),1998年到2000年,僅國(guó)際電話服務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證,FCC就頒發(fā)了700多份。

為了創(chuàng)造完全競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,《1996年電信法》僅制定了進(jìn)入者的最低標(biāo)準(zhǔn),而沒有制定相應(yīng)的細(xì)則對(duì)進(jìn)入的電信公司的運(yùn)營(yíng)能力進(jìn)行規(guī)定和考核,導(dǎo)致很多電信運(yùn)營(yíng)公司并不具備提供良好服務(wù)的能力。

劣質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量使用戶對(duì)新興電信公司失去信心,轉(zhuǎn)而投入傳統(tǒng)電信公司的懷抱。大量類似事件的發(fā)生,削弱了新進(jìn)入者的力量,無形中加強(qiáng)了傳統(tǒng)電信公司的壟斷力度。

固話行業(yè)是一個(gè)追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行業(yè),新增一個(gè)客戶的邊際成本很低。這一經(jīng)濟(jì)特性促使強(qiáng)勢(shì)的傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商為了獲得更大利益,加劇了對(duì)弱小競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的兼并與收購(gòu)。

于是,原本是使市場(chǎng)開放的一項(xiàng)政策卻造成了更加壟斷的市場(chǎng)局面。美國(guó)哥倫比亞電信信息研究所的研究表明,被管制的電信產(chǎn)業(yè)各部門的市場(chǎng)集中度在1980年早期為高度集中——HHI(測(cè)量產(chǎn)業(yè)集中度的綜合指數(shù))3500;到1983年~1984年,AT&T分拆后總體集中度逐步下降;1996年被管制的電信產(chǎn)業(yè)的HHI處于歷史最低點(diǎn),一度低于1800,屬于適度集中市場(chǎng);而在1996年放松管制的電信法頒布之后,HHI再度升高,一度高于2000。

《1996年電信法》和“網(wǎng)絡(luò)中立性”新規(guī)看似有一定的相似性,兩者都是為了引入競(jìng)爭(zhēng),創(chuàng)造開放的市場(chǎng)環(huán)境?！?996年電信法》打破了政策壁壘,而“網(wǎng)絡(luò)中立性”新規(guī)是通過立法來打破運(yùn)營(yíng)商建立的壁壘;《1996年電信法》的設(shè)立,讓低質(zhì)的運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入了固話市場(chǎng),擾亂了競(jìng)爭(zhēng)秩序,而在電信運(yùn)營(yíng)商看來,“網(wǎng)絡(luò)中立性”新規(guī)一方面試圖讓一些無用的應(yīng)用來霸占帶寬,降低必要服務(wù)的傳輸速度,另一方面,剝奪了電信運(yùn)營(yíng)商的收益,使得他們對(duì)升級(jí)網(wǎng)絡(luò)帶寬、提高服務(wù)質(zhì)量失去熱情。

還有很重要的一點(diǎn),也是很本質(zhì)的一點(diǎn),那就是寬帶網(wǎng)絡(luò)行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用行業(yè)同樣是一種追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行業(yè),資本會(huì)尋求一切融合的機(jī)會(huì)。如果電信運(yùn)營(yíng)商放松對(duì)網(wǎng)絡(luò)的管控,是否會(huì)形成互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用提供商在某個(gè)應(yīng)用領(lǐng)域一兩家獨(dú)大的局面呢?

這樣看來,“網(wǎng)絡(luò)中立性”新規(guī)設(shè)立到底是對(duì)是錯(cuò),如何避免步《1996年電信法》后塵,恐怕需要在細(xì)則的制定上下一番功夫。