財政的非稅收入緣何猛增

《中國經(jīng)濟周刊》評論員

始自去年的財政收入低增長乃至負增長局面驟然出現(xiàn)反轉。財政部最新數(shù)據(jù)顯示，今年6月份，全國財政收入6867.47億元，同比增長19.6％；與之相應，年內(nèi)累計財政收入降幅也已大幅收窄至2.4％。

財政增收主要來自非稅項目。今年上半年，全國稅收收入同比下降6％，非稅收入則同比增長31.4％，尤其是5月份，非稅收入更是創(chuàng)下同比增長130％的驚人記錄。從積極的角度來看，這種突擊式的、配角充作主角的現(xiàn)象至少帶有兩點正面效應：其一，在企業(yè)經(jīng)營依然低迷、與之高度正相關的增值稅、所得稅等主力稅種增長乏力的情況下，非稅收入拾遺補缺當可部分緩解收支矛盾；其二，在亂收亂支反復發(fā)作、大量預算外收入長期缺乏剛性約束且日益固化為小集團利益的情況下，非稅收入顆粒歸倉收繳國庫當可顯著推進預算透明與公平。

然而類似增長畢竟難以長期保持，究其原因，最為直觀的一點是，近期非稅收入猛增主要來自政策驅動，即，此前財政部下發(fā)《關于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導意見》，要求對經(jīng)清理整頓后繼續(xù)保留的非稅收入實行國庫集中收繳，這項改革要在2010年底前完成，最遲也不能超過2012年，因此，即使政策意圖完全得以實現(xiàn)，這也仍然只是一次性的、基于存量的重新調(diào)配而已。

如果考慮到中央與地方之間時有發(fā)生的博弈，非稅收入猛增甚至還有可能偏離預定軌道并且因之半道夭折。因為，大量積淀在地方政府的預算外非稅收入原本就是一系列制度偏差共同作用且不斷催生的結果，根據(jù)以往經(jīng)驗，專就這類結果著意矯正但又保持外圍制度基本不變，其效果往往都是可疑的。

但凡財稅改革，首先要考慮的必定是如何繞開“黃宗羲定律”中的“積累莫返之害”。具體就非稅收入而言，目前正在快速推進的集中收繳還只是次類難題，更艱難的任務則是，如何防止那些既有動機又有能力的地方政府“堤外損失堤內(nèi)補”。

縱觀一路走來的中國財稅改革，一個不容樂觀的事實是，伴隨多次的“預算化”、“集權化”改革，地方政府的預算外收入不降反升。僅以2007年為例，當年全國全口徑財政收入7.76萬億元。而財政部公布的全國財政收入僅為5.1萬億元，兩者相差近2.7萬億元，這還不包括數(shù)額同樣巨大的隱性債務以及來自銀行的“第二財政”。

從理論上來說，面對普遍存在的財政短缺狀況，地方政府可以選擇的對策有兩條：一是促進經(jīng)濟增長，獲取更多稅收；二是利用模糊產(chǎn)權，增加非稅收入。這兩項原本很容易明辨優(yōu)劣的選項，因為前者見效慢、約束多，后者見效快、約束少，從而在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)前者讓位于后者的不正常現(xiàn)象。

以往多次“預算化”、“集權化”改革的初衷，都是為了矯正地方政府行為失范，但其派生出的副作用卻是，中央政府正“稅”清“費”的努力，往往刺激地方政府更深地侵入產(chǎn)權模糊地帶以補足既有財權。由此導致的惡果是，中國的實際稅負水平一路攀高至世界前列。

打破上述悖論繼而全面建設“全預算”國家的必要條件至少有兩個：一是深刻改變現(xiàn)有官員考核體系和任命方式；二是明確界定政府與企業(yè)、個人之間，以及各級政府之間權利、義務的邊界。有了這兩項保證，非稅收入的增或減才能成為正常現(xiàn)象。