對我國公務(wù)員績效考核的探析

郭春良　鄭　釗

摘 要:績效考核是提升公務(wù)員整體水平的重要一環(huán),是公務(wù)員管理的質(zhì)量工程。因此,在我國的公務(wù)員建設(shè)中有著重要的作用。然而,我國的公務(wù)員考核制度還有許多不完善之處,尤其是公務(wù)員的績效考核體制不健全,嚴(yán)重影響了公務(wù)員隊伍的健康發(fā)展,影響了公務(wù)員的執(zhí)行力。基于此,文章針對我國公務(wù)員績效考核中存在的問題進行探析,找出存在績效考核不佳的原因,并針對此提出應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞:績效考核 績效評估 公務(wù)員 制度建設(shè)

中圖分類號:C936 文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-059-02

我國公務(wù)員制度的推行,是改變我國舊的干部人事制度的一次深刻變革。它力求通過法制化、制度化建設(shè),對國家公務(wù)人員進行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的管理,建立起精干、高效、靈活的政府人事管理新體制,形成具有生機活力的新陳代謝機制、公開平等的競爭激勵機制、勤儉廉政等保障體制等。但是我國公務(wù)員制度推行的時間短,在推行過程中還存在各種障礙和困難,離完善的公務(wù)員制度還有相當(dāng)?shù)木嚯x。公務(wù)員的績效評估體制的建立和完善是提高政府績效的重要手段,是國家公務(wù)員制度完善的重要保障。然而,我國的公務(wù)員考核制度還有許多不完善之處,尤其是公務(wù)員的績效考核體制不健全,嚴(yán)重影響了公務(wù)員隊伍的健康發(fā)展,影響了公務(wù)員的執(zhí)行力?；诖?本文針對我國公務(wù)員績效考核中存在的問題進行探析,找出存在績效考核不佳的原因,并針對此提出應(yīng)對策略。

一、我國公務(wù)員績效考核中存在的問題

公務(wù)員績效評估是指國家行政機關(guān)根據(jù)法定權(quán)限對公務(wù)員完成崗位目標(biāo)的過程進行考察,對其成績和貢獻作出評價,并根據(jù)這種評價對公務(wù)員進行管理的一種公共部門人力資源管理職能。加強和完善公務(wù)員績效評估對建設(shè)高效廉潔政府、加強公務(wù)員隊伍建設(shè)、增強應(yīng)對新形勢新任務(wù)的挑戰(zhàn)等,具有重要作用。因此,我們必須在這些方面引起高度的重視。結(jié)合其含義,經(jīng)過文獻梳理和調(diào)研,本文認(rèn)為主要問題有:

1.考核目標(biāo)不清晰。一般認(rèn)為,公務(wù)員績效考核主要有四種功能:評價功能、管理功能、激勵功能和監(jiān)督功能。而激勵功能被認(rèn)為是其核心功能?，F(xiàn)代人力資源管理實踐追求“以人為本”,即最大可能地挖掘人的潛力,發(fā)揮人的主觀能動性,因此,激勵功能是整個人力資源管理工作的核心,它直接關(guān)系組織的生存與發(fā)展?！叭魏我环N無績效任命和晉升都會使有能力的雇員產(chǎn)生受挫折感,對于那些慣以恩賜或裙帶關(guān)系方式任命人員的組織而言,想把優(yōu)秀人員吸引進來是很困難的。”因此,無論在私營部門還是公共部門,激勵功能的失效也意味著個人績效考核工作的失敗。當(dāng)前我國各級政府的公務(wù)員績效考核工作的最大問題即是激勵功能的失效,其主要表現(xiàn)為:其一,平均主義傾向。平均主義是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物,是缺乏激勵的主要表現(xiàn)形式之一。當(dāng)前我國一些政府部門中,獎懲不明顯,“干好干壞一個樣,干與不干一個樣”、“有福同享,有難同當(dāng)”等現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重,致使組織內(nèi)部缺乏活潑的競爭局面。其二,個人績效等級與其對部門績效的貢獻率不對應(yīng)。在人員績效考核中,由于各種因素的作用,致使考核結(jié)果不能真實反映被考核者對組織貢獻率是比較普遍的現(xiàn)象。成績顯著的公務(wù)員在績效考核結(jié)果中得不到有力的體現(xiàn),這種狀況很容易挫傷公務(wù)員的工作積極性。其三,人為因素左右考核。即考核結(jié)果缺乏權(quán)威性,容易受到領(lǐng)導(dǎo)意愿、人際關(guān)系等人為因素的干涉,不能確?？己私Y(jié)果的客觀性。

2.缺乏信息交流,考核成效不明顯?？冃Э己耸且环N雙向交流活動,它要求考核主體與被考核者之間保持信息的相對對稱,因為只有這樣才能保證考核的公正性和可信度。但在我國的許多政府部門,人事部門對公務(wù)員的績效考核通常都是在不公開、不溝通的情況下進行的,這樣的考核就很容易產(chǎn)生考核主體與被考核者之間的信息不對稱,造成考核結(jié)果的失真。現(xiàn)行的考核方式是人事部門將個人的績效考核表下發(fā)到每位公務(wù)員手中,先由個人作出自我鑒定,然后交由直接領(lǐng)導(dǎo)作出綜合評價,最后再將考核結(jié)果通知被考核人。這一過程并沒有進行有效的溝通和信息交換,也缺乏信息的公開透明,被考核者僅僅作為一個被動的客體接受考核主體的單向評價。也就是說,在這種自上而下的考核模式中,考核主體掌握的信息量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于被考核者所知道的信息。這種溝通雙方的信息不對稱不但容易造成對考核結(jié)果的誤解和分歧,而且也容易導(dǎo)致考核的不公正和腐敗的滋生。

3.手段陳舊,結(jié)果中庸?？冃Э己酥攸c在于“它力圖開發(fā)一種工具,這種工具可以精確地測量個人的績效,以便將一個員工和另一個員工區(qū)別開來。”績效考核的這種技術(shù)性特征要求公務(wù)員績效考核的手段也要不斷進行創(chuàng)新,現(xiàn)代電子通信技術(shù)和計算機網(wǎng)絡(luò)的迅速發(fā)展為其提供了良好的客觀條件。然而,我國現(xiàn)在的績效考核手段還處在傳統(tǒng)的低水平上,嚴(yán)重影響了績效考核的效率和質(zhì)量。同時,對考核結(jié)果而言,我國公務(wù)員的年度考核結(jié)果為優(yōu)秀、稱職、不稱職三個等次,目前還在“稱職”與“不稱職”之間增設(shè)“基本稱職”等次,一些單位還同時規(guī)定了評為優(yōu)秀的比例為10%,最多不能超過15%,其他等次則沒有明確的規(guī)定。由于種種原因“,基本稱職”“、不稱職”的人員也在極少數(shù),大部分人員都在“稱職”等次。一些部門由于人數(shù)較少,優(yōu)秀等次的名額很少甚至沒有。這樣的績效考核難以真正做到獎勤罰懶的作用,更嚴(yán)重的情況是造成部門優(yōu)秀人員的大量流失。

4.指標(biāo)模糊,難以量化。公務(wù)員績效考核指標(biāo)的設(shè)計是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到考核的準(zhǔn)確性和有效性。一般而言,考核指標(biāo)應(yīng)力求細(xì)致、量化、全面,避免粗枝大葉,因為那樣容易給考核主體留有較大的自由裁量權(quán),導(dǎo)致主觀臆斷成分加重。長期以來,我國的公務(wù)員績效考核指標(biāo)一直沿用了建國初期的干部考核體系,即從“德、能、勤、績”四個維度進行考核。但維度必須落實到具體的指標(biāo)才有意義,否則,考核容易陷入“假、大、空”的困境。另外,我國的公務(wù)員隊伍龐大,人數(shù)眾多,職位種類繁多,職務(wù)層級復(fù)雜,如果不能對各個維度進行充分細(xì)化與具體化,以此適應(yīng)各個層級的各類公務(wù)員,就會導(dǎo)致考核結(jié)果的粗糙、模糊。目前的公務(wù)員考核制度中規(guī)定的“德、能、勤、績”四項標(biāo)準(zhǔn)只是原則性的規(guī)定,績效測評標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng),雖然有的部門出臺了一些細(xì)則,但由于工作性質(zhì)、工作特點差異大,部門之間、被考核者之間缺乏可比性,考核者無所適從。過于籠統(tǒng)的考核標(biāo)準(zhǔn)往往導(dǎo)致考核結(jié)果的失真,嚴(yán)重?fù)p傷了考核的公正性與有效性。

二、提升公務(wù)員績效考核水平的策略

公務(wù)員考核的問題,主要是由考核主體、考核客體及考核手段等幾個方面決定的。要提升公務(wù)員的考核水平,筆者認(rèn)為,必須從以下幾個方面入手:

1.健全制度,培育考核環(huán)境。改善政府績效評估現(xiàn)狀,需要進一步深化政府體制改革,通過完善政策和立法使我國政府公務(wù)員績效評估走上制度化、規(guī)范化的道路。在制度設(shè)計中,應(yīng)充分考慮到我國的政體實際,不能照搬西方的兩官分途而治的公務(wù)員管理體制,我們應(yīng)該在黨的一元領(lǐng)導(dǎo)體制下,探索政務(wù)官與業(yè)務(wù)官的一種相對模糊的分離模式。當(dāng)前我們需要加快制度創(chuàng)新,建立一種適合我國行政體制的政務(wù)官和業(yè)務(wù)官分類制度,探索對不同類型公務(wù)員的管理模式。建立公開、民主的多重評估體制。建立民主考評機制在公務(wù)員績效評估方面,應(yīng)建立多重評估體制,這便要求對公務(wù)員的評估不僅包括公務(wù)員的自我評估、同事的評估、上級評估、黨的組織和權(quán)力機關(guān)的評估,還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)專業(yè)的專家評估。當(dāng)務(wù)之急是引進政府管理和服務(wù)對象即社會公眾的評估,逐步實現(xiàn)官方評估與民間評估并重的評估制度。應(yīng)當(dāng)看到,績效評估是專業(yè)性很強、技術(shù)含量很高的研究活動。除了社會公眾對政府公務(wù)員進行績效評估之外,還有必要成立包括各方面專家的績效評估機構(gòu)。另外,為了消除政府績效評估過程中的封閉性和神秘性,有必要讓大眾傳媒介入,從而形成“魚缸效應(yīng)”,政府和政府工作人員的活動就像魚缸中的金魚一樣無時無刻不在受到大眾的審視和評判。即引入“360度考核”模型,建立民主考評機制。

2.加強對評估主體的培訓(xùn)。為了減小評估者誤差,提高績效評估的準(zhǔn)確性,可以對評估者進行培訓(xùn)。首先,通過培訓(xùn),轉(zhuǎn)變評估者的不良觀念,樹立公正、客觀的評估觀念?？己酥贫戎皇菫楣珓?wù)員評估提供了客觀的基礎(chǔ),要使評估工作真正達(dá)到預(yù)期效果,必須轉(zhuǎn)變評估者的觀念,堅決抵制關(guān)系風(fēng)、人情風(fēng),嚴(yán)格按照客觀標(biāo)準(zhǔn)進行評估。其次,通過培訓(xùn),使評估者明確工作職責(zé),提高對工作目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及其重要性的認(rèn)識,幫助其克服個人偏見和心理因素的干擾。最后,通過培訓(xùn),提高評估者的素質(zhì)和能力,學(xué)會使用現(xiàn)代化評估技術(shù)和方法,減少誤差,并根據(jù)實際需要開發(fā)適宜的績效評估工具。

3.建立標(biāo)準(zhǔn)化的績效評估指標(biāo)體系。應(yīng)充分考慮政務(wù)類與事務(wù)類公務(wù)員之間的本質(zhì)差異和管理需求差異,確立不同的考核維度。政務(wù)官的績效主題以負(fù)責(zé)、公正、最大限度滿足民眾的利益要求等為核心;事務(wù)官則首先側(cè)重工作效率、政策執(zhí)行力、工作態(tài)度等維度的考察,其次是建立定量分析和定性分析相結(jié)合的績效考核體系。定量化的指標(biāo)比較明確便于比較,客觀性強,更有說服力,所以應(yīng)該在設(shè)計考核指標(biāo)體系時以標(biāo)準(zhǔn)化的量化指標(biāo)為主。與企業(yè)員工的考核不同,公務(wù)員的工作績效由于目標(biāo)多元,產(chǎn)品復(fù)雜而具有較大的伸縮性,難于進行完全的客觀量化,所以一般采用主觀與客觀指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系,但主觀指標(biāo)的設(shè)計并不意味著只要原則性的指標(biāo)就可以了,主觀指標(biāo)同樣應(yīng)該進行標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計和量化。例如對工作態(tài)度的考核,可以將其細(xì)化為工作紀(jì)律性、協(xié)作性、積極性和責(zé)任心等;對工作能力可從文化水平、業(yè)務(wù)知識熟悉程度、崗位經(jīng)驗、表達(dá)力、理解力等方面進行細(xì)致考察。西方國家已形成了一些行之有效的量化指標(biāo),且已形成了一套標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)模型,對我國的指標(biāo)體系構(gòu)建有一定的借鑒意義。例如,英國在公務(wù)員年終考核指標(biāo)報告中明確列出了評價文官工作表現(xiàn)的十個考核項目;日本的考核的內(nèi)容有四個大的方面:工作、性格、能力、適應(yīng)力,每一項都有細(xì)化的指標(biāo)。這種考核的標(biāo)準(zhǔn)化做法,有利于實現(xiàn)考核的科學(xué)化、現(xiàn)代化,減少主管人員的主觀隨意性。

4.選擇合適的績效評估方法。堅持領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合。首先,既要做到領(lǐng)導(dǎo)考核為主,體現(xiàn)行政首長負(fù)責(zé),提高行政效率;又要貫徹群眾路線,避免唯長官定論或極端民主化的現(xiàn)象。其次,堅持平時考核和年度考核相結(jié)合。平時考核是年度考核的重要基礎(chǔ)。平時考核必須形成規(guī)章制度,要詳細(xì)記錄公務(wù)員的平時表現(xiàn)與工作實績,在此基礎(chǔ)上,做到定期考核,包括進行季考核和半年度考核,為年度考核提供依據(jù),真正做到考之有據(jù)。最后,考核的方法要簡便易行,考有成效。政府各部門可以根據(jù)自身的評估準(zhǔn)則和評估目的,選擇不同的現(xiàn)代績效評估方法,如書面評估報告、關(guān)鍵事件法、圖表式等級評估、交替排序法、配對比較法、目標(biāo)測評、行為定位評定量表等,以提高公務(wù)員績效考核的效率。

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(作者單位:鄭州大學(xué)升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院 河南鄭州 451191)

(責(zé)編:若佳)