關于政府投資項目實行代建制的實踐、分析和思考

楊玄宗

【摘 要】本文介紹了政府投資項目對代建制的具體實踐和創(chuàng)新經驗,并深入剖析了實踐過程中遇到的問題。

【關鍵詞】政府投資項目;代建制;實踐

【中圖分類號】F【文獻標識碼】A

政府投資項目實行代建制是國家投資體制改革的一項重要舉措,其目的是通過實行代建制,規(guī)范政府投資項目建設管理行為,提高政府投資項目的建設管理水平和效益;充分發(fā)揮社會分工的優(yōu)勢和市場競爭的作用;加快政府職能的轉變,從源頭上防止腐敗現象發(fā)生。

2004年7月16日,國務院發(fā)布《關于投資體制改革的決定》,同年11月16日建設部又出臺了規(guī)范建設工程項目管理的規(guī)范性文件《建設工程項目管理試行辦法》。政府投資項目的建設管理模式由“投、建、管、用”多位一體的模式漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉化,即代建制模式。

一、政府投資項目實行代建制情況分析

某政府投資項目處于剛起步,建設專業(yè)技術人員缺乏,管理經驗不足,為迅速啟動大量的建設項目,該項目試行了完全意義上的項目代建制模式,由某城市建設開發(fā)有限公司通過公開招標確定項目代建單位,由其全權負責項目前期、各項招投標、施工實施、配套建設、各項驗收及各類手續(xù)、權證辦理。建設單位則負責征地、資金籌措撥付、主持重大設計變更及監(jiān)督工程質量、進度,并按合同造價×中標管理費率支付管理費。

這種模式在一定程度上解決了該項目成立之初人手不足,管理經驗缺乏等問題,符合代建政策導向,有利于防止建設中出現的腐敗。但在實際操作上也存在很多弊端,具體表現為以下幾個方面:

1、從管理上來看,業(yè)主單位處在兩難的境地。

對代建單位的約束力不夠,建設部頒發(fā)的《試行辦法》關于代建單位職責條款中,僅規(guī)定代建單位應承擔的主要工作,而沒有強調代建單位作為階段性建設業(yè)主應承擔的質量、安全、進度、投資控制責任。由于代建單位職責規(guī)定不夠明確,代建單位在代建項目管理過程中,致使業(yè)主單位處于兩難境地。

2、從責任上來看,業(yè)主單位的風險無法得到有效轉移。

該政府投資項目有其特殊性,事關政府形象、社會穩(wěn)定和百姓切身利益,對質量、工期要求十分嚴格,如果工期延誤,政府將失信于民;一旦工程質量有問題,很容易誘發(fā)社會穩(wěn)定問題。

3、從造價控制上來看,不利于切實控制工程建設的造價。

在工程建設中往往存在一種“三超”現象,即設計超概算、施工超預算、決算超預算,在代建制管理模式中,代建單位按合同造價×中標管理費率獲取報酬。一方面受利益驅動,這種模式不利于調動代建單位節(jié)約造價的積極性,從而不能有效控制造價。另一方面是代建單位所獲得的報酬偏低,不利于吸引高素質的代建隊伍和人才參與項目管理,不利于提高代建單位的工程管理水平,更不利于體現代建制度的優(yōu)越性。

二、在實踐中對代建制模式的改進與發(fā)展

鑒于上述代建制實施的一些弊端,可以先在項目建設中試行融資—建設模式,即由代建單位作為階段性業(yè)主負責融資、建設、施工管理,工程完工后一次性交付給政府,并由政府按中標價格支付代建費用,工程造價實行包干的新型代建模式,也稱BT模式。具體做法如下:

1、在招標文件發(fā)放同時提供建設要求書,從容積率、綠化率、土建施工、裝飾做法、水電設施配置及場外設施配置等方面詳細明確建設項目的質量要求和標準。

2、在招標文件中事先明確代建合同的主要條款,包括代建范圍、建設標準、質量等級與保修、合同工期、合同價款的支付、結算與調整、合同的履約與擔保、雙方工作的權力、義務、違約責任等等,并在簽訂代建合同時再次明確。

3、通過公開招標選擇有實力的開發(fā)商、大型項目管理公司或聯合體,由招標人通過審計部門編制投標參考單方造價,投標人在一定范圍內自主報價,在技術標符合性評審合格基礎上以投標最低價為中標價,投標最低單位為中標單位。

以上辦法從實施的結果看,效果較好。改進的優(yōu)勢主要表現在:首先,充分利用了項目代建單位的人、財物等資源;其次,包干制形式有利于造價控制,迫使代建單位從內部管理上節(jié)約造價,同時有利于建設資金的統(tǒng)籌安排。

三、如何加強政府投資項目實行代建制在實踐中合理運作的幾點思考

政府投資項目實行代建制是政府實施廉潔和公正、發(fā)揮項目投資效益,規(guī)范項目投資管理行為的必然。在具體實施時,我們要不斷改進和完善該模式,使之發(fā)揮更好的效應。

1、進一步完善代建制中參建各方的法律地位和法律關系

代建基本過程是由政府通過招標方式選擇代建機構,代建機構選定后,投資人、代建機構、使用單位簽定項目相關代建合同,代建機構對政府投資工程的實施全面負責。代建制中一個顯著的特點是代建機構代表投資人的利益,在代建期間應具有項目法人地位,并承擔相應的責任。在實際操作中,代建單位被賦予的角色常常無法得到有關部門法律、法規(guī)的認可,難以達到代建項目預定的目標。

⒉、定合理的代建費用標準

目前,確立代建費用標準存在兩個誤區(qū):一是將代建費的收取比例在評分標準中設置成過高的權重,導致代建單位之間的惡性競爭;二是將代建費與建設單位管理費掛鉤的做法,也極大地限制了代建行業(yè)的健康發(fā)展。因此,代建單位應該市場原則收取合理的代建費用。

3、進一步完善代建市場準入標準及代建單位資格申報條件

對代建單位建立一定的準入標準,有利于促進代建市場健康發(fā)展。

4、進一步規(guī)范和完善代建制的管理程序

代建工程是政府工程,事關政府的形象,還事關社會穩(wěn)定與和諧,影響重大。為促進代建制的健康發(fā)展,除了要做到完善市場準入標準外,還必須建立和完善市場信用制度、工程保險與擔保制度,多層次化解政府項目實施代建的風險;其次,要規(guī)范代建合同的文本;第三,要將代建單位納入懲治和預防腐敗體系,并簽訂廉潔承諾書,交納保證金。

5、代建制與BT方式的有效結合模式的探索

傳統(tǒng)的工程代建制做法通常為:政府招標選定某工程代建單位,由代建單位再以項目法人的身份進行招標,選擇工程承包商、設備供應商,督促工程全過程實施,撥付工程進度資金等。其實質是只從形式上改變了政府部門作為政府投資工程的直接管理者,實現了政府對工程投資管理的“讓權”,但由于對代建單位缺乏有效的監(jiān)管和風險制約,代建單位對工程投資控制承擔的職責與其所賦予的權利相比存在嚴重不對等現象。要建立起一個風險制約、權責對等、良性互動的政府投資管理體制利益制衡機制,將BT與工程代建制有效結合的辦法,即在籌資建設項目方式上,打破以往的直接進行工程實施各環(huán)節(jié)、全過程的微觀管理控制方式,轉而采用BT方式。

四、結束語

“代建制”作為一項新的制度安排,其對改善政府投資的效率具有重要的意義,但在實踐中尚有許多問題亟待研究與探討。要想有效地降低推行該項制度的交易成本,并使之形成合約博弈的局面,這就有賴于制度安排者既要勇于制度創(chuàng)新,又要做到統(tǒng)籌兼顧。同時,應該指出的是政府投資項目的管理模式、管理方法、投資方式根據項目性質的不同,并沒有一成不變的模式,代建制只是其中的一種解決方案,應該允許百花齊放。

參考文獻

【1】張偉 政府投資項目代建制理論與實施 水利水電出版社 2008-6

【2】烏云娜,牛東曉 政府投資建設項目代建制理論與實務 電子工業(yè)出版社2007-2