行政浪費治理的困境溯源

劉文萃

[摘要]對“中國式”行政浪費現(xiàn)象的原因進行深入分析與理性探討，是破解行政浪費治理困境的邏輯起點。透視中國行政浪費治理的現(xiàn)實困境，既有思想觀念與行政文化上的源流與沉疴，更有深刻而復(fù)雜的法律與制度的根源和痼疾。由此，破解行政浪費的治理之困，必須充分考慮到傳統(tǒng)行政文化與既有體制的現(xiàn)實影響，進而尋求整體考量基礎(chǔ)上的制度突破；治理方略必須由過去偏重于思想政治上的德育教化，轉(zhuǎn)向構(gòu)建教育與法律、制度監(jiān)督并重的整體治理。

[關(guān)鍵詞]行政浪費；行政成本；治理；困境溯源

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)10-0057-03

近年來，我國政府行政管理費用超常規(guī)增長，行政成本長期居高不下，成為社會各界普遍關(guān)注的焦點。國務(wù)院總理溫家寶在第十屆全國人大五次會議上作政府工作報告，談及政府自身建設(shè)存在的問題時，亦曾指出：“現(xiàn)在，不少地方、部門和單位講排場、比闊氣，花錢大手大腳，奢侈之風盛行，群眾反映強烈?！保弧肮珓?wù)消費不規(guī)范，奢侈浪費。行政成本高”。據(jù)中央黨校主辦的第326期《學習時報》報道：2004年我國“公車消費財政資源4085億元，大約占全國財政收入的13％以上”；“全國一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數(shù)高達6000億元以上，如果財政收入按3萬億元計算，幾乎相當于財政收入20％左右?！倍@樣一個統(tǒng)計口徑，還主要是就人們通常所說的“三公消費”中的公車消費與公務(wù)接待而言的，如果把近些年來一些地方政府部門大造豪華樓堂館所、決策失誤、文山會海、能源資源消耗過高以及政績工程等行政浪費統(tǒng)統(tǒng)考慮進來，我國政府的行政浪費問題當更為嚴重。毋庸諱言，無論是基于與其他國家的橫向比較，還是立足自身歷史與現(xiàn)實的縱向考量，當下中國政府行政浪費問題突出+行政成本過高。都是一個無法回避的事實。而與高昂的行政成本及一些政府部門奢侈浪費現(xiàn)象形成鮮明對比的是，我國在教育、醫(yī)療、社會保障等基本民生方面的投入則嚴重不足。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計：“1986～2005年的20多年間，我國撫恤和社會救濟財政支出比重僅提高了0.5個百分點，國防、科技、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)事業(yè)費支出比重分別下降了1.8、1.2、0.4個百分點?！庇需b于此，行政浪費嚴重，行政成本畸高，長此以往，高昂的行政成本必然擠壓民生空間，導(dǎo)致執(zhí)政成本大而國民收益少，經(jīng)濟、社會發(fā)展的成果不能有效分流到社會大眾手中。若此，則不僅將會嚴重地損害黨和政府的形象與公信力，進而更會動搖其執(zhí)政合法性根基。就此意義而言，治理行政浪費，從根本上降低行政成本，已經(jīng)到了刻不容緩的地步，并非危言聳聽。

為了治理行政浪費，20多年來，黨中央和國務(wù)院三令五申，各地方政府也曾經(jīng)出臺過一系列旨在遏制各種行政浪費的相關(guān)文件和規(guī)定，但總體而言，治理成效不大。以公款吃喝為例，民間即有“幾十道紅頭文件管不住官員一張嘴”之說。尤其是近年來，行政奢侈浪費之風日盛，助推行政成本快速畸形攀升，廣大人民群眾反應(yīng)強烈。面對問題，我們需要深刻反思的是：“中國式”行政奢侈浪費現(xiàn)象蔓延的深層次原因何在?治理行政浪費，既有廣泛的民意基礎(chǔ)，又有高層的意愿和決心，何以二十多年來行政浪費現(xiàn)象屢禁不止成為“頑疾”，癥結(jié)何在?換言之，究竟是什么原因?qū)е铝宋覈壳靶姓速M治理的現(xiàn)實困境?對這一問題進行深入分析和理性探討。乃是破解行政浪費治理現(xiàn)實困境的邏輯起點。有鑒于此，本文主要從文化歷史與制度現(xiàn)實的分析視角，來解讀和探尋當下我國行政浪費現(xiàn)象蔓延與治理困境的深層根源，以期為破解行政浪費治理之困有所啟示和裨益。

一、公有產(chǎn)權(quán)的觀念溯源

當代社會，以政府為核心的公共部門與以企業(yè)為主體的私營部門構(gòu)成了兩大基本領(lǐng)域。公私兩大領(lǐng)域的本質(zhì)區(qū)別之一，就在于產(chǎn)權(quán)制度安排上的不同。私營部門有具體而明晰的產(chǎn)權(quán)主體，而基于與公眾之間委托——代理關(guān)系的政府公共部門，則是“虛置”的產(chǎn)權(quán)主體。這種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和制度安排上的區(qū)別，造就了公私部門在成本觀念上的巨大差異。以企業(yè)為主體的私營部門，由于產(chǎn)權(quán)和責任主體明晰，在激烈的市場競爭環(huán)境中，在“逐利”導(dǎo)向的指引和促動下，天然地具有降低成本的強烈意識與內(nèi)在動力?！笆″X就是賺錢”是其成本效益理念的基本反映。與私營部門的企業(yè)相比。作為公共部門主體的政府，其與公眾之間的關(guān)系本質(zhì)上是一種“委托一代理”關(guān)系，其產(chǎn)權(quán)主體即公眾是一個集合概念，具有模糊性和抽象性。這樣一種產(chǎn)權(quán)特征與治理結(jié)構(gòu)，決定了政府先天地缺少厲行節(jié)減、降低成本的內(nèi)在動力和機制，相應(yīng)地。其在資源、成本和效益等方面的觀念和意識也較為欠缺；因此，基于委托——代理關(guān)系的政府公共部門，先天內(nèi)部動力不足，若再無外部有效的制約監(jiān)督，則其出現(xiàn)無效與浪費就幾乎難以避免。就我國的實際情況而言，除飽受詬病的“三公浪費”(公款吃喝、公車私用、公費旅游)外，政府公共部門的各種“隱性浪費”同樣令人觸目驚心。據(jù)報道，2002年我國政府機構(gòu)“能源費用超過800億元，電力消耗總量占全國總消耗量的5％，接近全國8億農(nóng)民生活用電水平”；“公務(wù)人員一天最高耗電夠普通百姓用19天”。因此，在中國現(xiàn)實的國情背景下，行政透明度不高、有效的激勵與監(jiān)督機制的缺失，使得“不吃白不吃、不用白不用、不拿白不拿”和“有權(quán)不用、過期作廢”等各種行政“潛規(guī)則”意識與腐敗行為更容易滋生和蔓延。由此，政府公共部門的產(chǎn)權(quán)屬性與治理結(jié)構(gòu)，解釋和說明了行政浪費治理困境觀念上的源流。正因為如此，較之于私營部門，政府公共部門更需強化和完善有效的監(jiān)督與制約機制，這也是國際上行政浪費治理成功經(jīng)驗的基本總結(jié)。

二、公私不分與暗箱操作的文化溯源

“崇公抑私”、“立公滅私”一直是中國傳統(tǒng)政治文化的主流價值取向與主導(dǎo)政治思維。長期以來，中國“社會對‘私價值的否定造成了個人對‘私追求的畸形發(fā)展，這種畸形發(fā)展表現(xiàn)為人們總是把對‘私的欲望隱藏在‘公的范疇之內(nèi)。”我國公務(wù)消費中公私不分，假公濟私行為的大量存在就是最好的明證。民間盛傳“公務(wù)消費是個筐，什么都能往里裝”，語雖偏頗。卻絕非空穴來風，相當程度上映射出我國行政浪費盛行之公私不分的文化上的源流。從中國傳統(tǒng)公私文化的分析視角出發(fā)，同樣也就不難理解為什么中國的政治生態(tài)環(huán)境下，一些公務(wù)消費甚至成了“變相福利”的代名詞。以公務(wù)用車為例，在當下中國官場政治的生態(tài)場域下，公務(wù)用車的檔次儼然成為行政部門或官員個人的身份與級別的象征，而這反過來進一步助長了公車消費上的相互攀比、公車私用等不良風氣，在此意義上，公私不分背

景下的公車消費本身就是不公的產(chǎn)物；再如以考察之名行旅游之實的公費旅游而言，在一些地方政府和部門也成為按級別享受的“福利”，作為“干部待遇”每年發(fā)放，有的甚至還延伸到一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)級干部，這在很多地方早已成為公開的行政“潛規(guī)則”。

同時。中國有著兩千多年的封建專制傳統(tǒng)，對信息的壟斷曾經(jīng)是封建專制統(tǒng)治的重要基石。作為皇權(quán)政治對中國社會和文化長期同構(gòu)與征服的結(jié)果，一直以來，中國政府行政過程的神秘、封閉和透明度不高，都是一個比較突出的問題。此種影響根深蒂固，難以在一朝一夕改變。近年來，隨著中國社會進步與民主政治的發(fā)展，這一狀況正在不斷得到改觀。特別是2008年5月1日開始正式實施的《政府信息公開條例》，明確了“以公開為原則，以不公開為例外”的國際通行的政務(wù)公開基本準則，標志著中國行政公開制度化建設(shè)開始進入到法制化的新時代，意義重大。但同時我們也應(yīng)清醒地認識到，文本上的“法制”完善只是走向完善“法治”的開端。從頒布實施至今，一年多的時間過去了，就實際執(zhí)行情況的檢視而言，仍不容樂觀?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第三十一條明確規(guī)定：“各級行政機關(guān)應(yīng)當在每年3月31日前公布本行政機關(guān)的政府信息公開工作年度報告?！钡鶕?jù)北京大學公眾參與研究與支持中心OGIPS項目組(Open Government Infomation PublicSupports，簡稱OGIPS)發(fā)布的“政府信息公開工作年度報告(2008-2009年度)的公布情況”的調(diào)研結(jié)果來看：2009年3月31日前沒有按規(guī)定及時公布年度報告的國務(wù)院部門有41個，其中包括外交部、鐵道部、監(jiān)察部、司法部、文化部等部委，而地方省級人民政府有3個未公布，為廣西壯族自治區(qū)、浙江省和青海省。這一事實，從一個側(cè)面反映出政府在行政公開理念的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變方面仍有較大差距。由此，真正讓公開和透明成為公共領(lǐng)域和公共生活的常態(tài)，中國打造透明行政的道路依然漫長而艱巨。而且《中華人民共和國政府信息公開條例》對政府信息公開的范圍和內(nèi)容的界定中，也并沒有關(guān)于公務(wù)消費等關(guān)于行政成本及其信息公開的具體規(guī)定和說明。因此，目前各級政府部門的行政開支項目和費用明細不公開、不透明，致使公務(wù)消費成為一筆“糊涂賬”，社會公眾充其量能有一個模糊觀感，實際的支出情況并不清楚，甚至人大代表也并不真正知曉?；镜闹闄?quán)得不到實質(zhì)性保障，有效的制約和監(jiān)督也就無從談起。由此，中國傳統(tǒng)“官本位”主導(dǎo)下公私不分的行政文化，暗箱操作的行政運作傳統(tǒng)所導(dǎo)致的信息的高度不對稱，加之現(xiàn)有監(jiān)督機制的不健全，造成了滋生政府行政浪費的土壤，成為行政浪費治理困境文化上的源流。

三、問責乏力的倫理與法律溯源

中國是“儒家文化圈”的發(fā)源地，自漢代以來，儒家學說在中國古代社會政治思想與文化領(lǐng)域便一直居于主導(dǎo)地位。儒家思想認為人“性本善”。強調(diào)“內(nèi)圣外王”，主張“為政以德”，性善說構(gòu)成了儒家“德治”思想的人性基礎(chǔ)。但這種“‘德治過了頭，就走向了人治，從而也就抵消了法治的權(quán)威”；“儒家希冀的是依靠君王百官的‘德治和‘德政來實現(xiàn)其政治理想，而缺乏一種實際意義的，由法制、法治和法政來創(chuàng)立的‘制度倫理建設(shè)”。中國社會對于人性本善的倫理預(yù)設(shè)與德治傳統(tǒng)，體現(xiàn)在治國方略上，其重要特征就是重德育教化，輕制度規(guī)范。換言之，過于強調(diào)和依賴提高行政主體個人的道德自律與職業(yè)操守，輕監(jiān)督制衡的法律規(guī)約與制度建設(shè)。中國傳統(tǒng)社會一直沒有像西方社會那樣在內(nèi)部滋生出與現(xiàn)代文明要求相一致的“法治精神”與“契約精神”，當與儒家“德治”思想及“官本位”傳統(tǒng)的強勢影響關(guān)系甚大。當下我們從行政浪費治理方略中，仍然可以看到這種“德治”思想的影響。在現(xiàn)有體制下，總體而言，行政浪費更主要地被視為行政主體的思想和作風問題，相應(yīng)地，對相關(guān)責任主體(部門或個人)的問貴也主要以黨紀、政紀的教育懲戒為主，主要形式不外乎書面檢查、通報、警告、批評、誡勉談話等；即使對于性質(zhì)和情節(jié)嚴重、影響惡劣的案件。就目前已有的公開報道來看，主要的也仍然是以撤銷行政職務(wù)、開除黨籍等黨紀政紀懲戒代替司法審查，鮮有直接移送司法機關(guān)追究法律責任的個案報道。究其原因，這一方面固然與前文所述的中國德治傳統(tǒng)影響有關(guān)；另一方面亦是目前整個中國法制化進程的滯后使然。我國目前法律體系下，除《憲法》第14條中有關(guān)于“國家厲行節(jié)約，反對浪費”的原則性規(guī)定外，再沒有與之相配套的、細化的法律法規(guī)體系支撐。這一現(xiàn)狀使得《憲法》的這種原則性的立法意圖，由于缺乏可操作性而難以有效應(yīng)用于司法實踐，從而造成了目前行政浪費行為司法懲治“無法可依”的困境。反過來，這又進一步縱容和助長了一些部門和官員“浪費無罪”的不良心態(tài)和不正之風。由此，現(xiàn)有問責機制實際上的功效有限。起不到應(yīng)有的警示和懲戒作用。問責乏力的倫理與法制之困，是導(dǎo)致行政浪費現(xiàn)象屢禁不止的直接原因。

四、監(jiān)督虛化的體制溯源

我國行政浪費治理的現(xiàn)實困境，具有深刻的監(jiān)督體制上的根源。如前所述，在“所有者缺位”、行政不透明和缺乏有效的制約和監(jiān)督條件下，作為公眾“代理人”的行政主體的“經(jīng)濟人”的自利本性就會放大，代理人“行公道而托其私”，利用手中的代理權(quán)力滿足個人私欲、謀取個人私利，由此導(dǎo)致的行政主體的“浪費沖動”和腐敗行為幾乎也就難以避免。因此，綜觀國際上在行政浪費與行政成本控制上卓有成效的國家，無不是以加強對政府公共部門進行有效制約和監(jiān)督的制度建構(gòu)與完善為治理基礎(chǔ)。以此來檢視當下我國行政浪費的監(jiān)督體制，從形式與法理上看，應(yīng)該說我們已具備較為完善的多元監(jiān)督體系格局，不僅有來自人大、紀檢、審計、監(jiān)察等國家政權(quán)體制內(nèi)的“同質(zhì)監(jiān)督”，而且近年來來自社會和民間力量的“異質(zhì)監(jiān)督”也在逐漸興起。但總體而言，目前仍然是以體制內(nèi)的同質(zhì)監(jiān)督為主，而來自社會和民間的異質(zhì)監(jiān)督則還相當薄弱，且各種監(jiān)督力量并沒有形成有效監(jiān)督的合力，反而造成了所謂的“上級監(jiān)督太遠、下級監(jiān)督(包括社會監(jiān)督)太難、人大監(jiān)督太軟、組織監(jiān)督太短、紀委監(jiān)督太晚”的監(jiān)督困局。以人大的預(yù)算監(jiān)督為例，人大是我國的國家權(quán)力機關(guān)，代表人民享有憲法和法律所賦予的法定預(yù)算監(jiān)督權(quán)，但就現(xiàn)實的情況來看。人大的預(yù)算監(jiān)督并沒有有效地落到實處。從國際經(jīng)驗來看，對政府財政的預(yù)算、決算的監(jiān)督審查權(quán)是民選代議機構(gòu)最重要的權(quán)力象征之一，相應(yīng)地，管好老百姓的“錢袋子”也就成為其最重要的基本職能。實踐也充分證明，民選代議機構(gòu)在規(guī)范和約束政府財權(quán)方面發(fā)揮著不可替代的作用，這應(yīng)該是我們破解行政浪費治理困境的最有價值

的基本借鑒經(jīng)驗之一。但在當前我國人大財政監(jiān)督體制下，一方面，目前各級政府的財政收支并沒有全部納入財政預(yù)算內(nèi)，我們的財政預(yù)算還只是整個政府財政收支的一部分，換言之，各級政府還存在大量的“預(yù)算外資金”游離在現(xiàn)有預(yù)算監(jiān)督體系之外；另一方面，即使是預(yù)算內(nèi)資金，現(xiàn)行預(yù)算體制下政府預(yù)算報告基本上也都是“粗線條”的，預(yù)算項目里的人和事的經(jīng)費往往也并不分開，致使政府行政支出具體情況難以審查，且執(zhí)行的變通和彈性還相當大，這進一步弱化了人大對財政資金使用的最終控制權(quán)，導(dǎo)致人大財政預(yù)算約束的“軟化”。再從我國行政成本監(jiān)督內(nèi)容缺失的角度來看，當前，各地各級政府部門績效考評的指標設(shè)計中，均突出量化的市場業(yè)績指標，比如GDP增速、財稅收入、出口創(chuàng)匯、招商引資等，但少有相應(yīng)明確的成本考核指標。這種“重結(jié)果、輕投入”的政績觀和自上而下“壓力型”的干部選拔體制，使得地方政府和部門缺乏厲行節(jié)減、降低成本的內(nèi)在動力與外在壓力，一些官員以奢侈浪費、不計成本的方式追求政績顯示，謀求個人升遷的政治資本也就不足為奇。歸結(jié)起來，現(xiàn)有行政浪費監(jiān)督體制之困的種種問題集中到一點，就是行政監(jiān)督缺少公眾決定力。原因在于：中國有著世界上絕無僅有的、兩千多年漫長的封建專制歷史，新中國成立后又仿效蘇聯(lián)建立起“大一統(tǒng)”式的高度集權(quán)的計劃體制，國家權(quán)力“觸角”延伸到社會的每一個角落，主導(dǎo)和控制著每一個單位和個人，國家通過對社會的這種“體制性吸納”而形成的“強政府，弱社會”的權(quán)力格局，導(dǎo)致社會的公共空間不斷萎縮，自主自治能力不斷退化。因此，中國一直沒有形成能夠有效地制衡國家權(quán)力的“公民社會”，缺乏組織化的、分散的公民個體難以制衡強大的公權(quán)。加之行政透明度不高，缺少民選代議機構(gòu)及社會民眾與政府進行有效博弈的制度和機制，導(dǎo)致行政浪費監(jiān)督體制的“虛化”，使得政府浪費行為實際上缺少實質(zhì)性監(jiān)督，浪費行為就難以遏制。這是目前我國行政浪費治理監(jiān)督體制所面臨問題的本質(zhì)與核心所在。

綜上，透視“中國式”行政浪費的治理之困，其成因無疑是相當復(fù)雜的，既有思想觀念與行政文化上的源流與沉疴，更有深刻而復(fù)雜的法律與制度上的根源與痼疾。因此，轉(zhuǎn)型中國的行政浪費治理，必須充分考慮到傳統(tǒng)行政文化和既有體制的現(xiàn)實影響，進而尋求整體考量基礎(chǔ)上的制度突破。治理行政浪費的基本思路必須有所轉(zhuǎn)變，那就是由過去過于偏重和強調(diào)思想政治上的德育教化，轉(zhuǎn)向構(gòu)建教育與法律、制度監(jiān)督并重的預(yù)防體系。即是說，行政浪費的治理方略，不能簡單地寄希望于行政主體的思想覺悟與品性提升的道德自律上，而必須奠基于完善的法律規(guī)約與制度鉗制基礎(chǔ)之上的教育與監(jiān)督并重的整體治理。進而，筆者認為，破解當下“中國式”行政浪費的治理困境，必須以法律與制度監(jiān)督的體制、機制的建設(shè)與完善作為突破口，概括起來，一曰公開，二曰監(jiān)督，三曰問責，四曰激勵。換言之，只有在職務(wù)消費的行政公開、監(jiān)督體制的有效重構(gòu)、浪費有罪的法律問責及厲行節(jié)減的激勵機制等方面，取得實質(zhì)性突破與進展，才能真正破解行政浪費的治理困境。