比較視域下我國義務(wù)教育階段擇校問題思考

周　潔

[摘要]擇?，F(xiàn)象已經(jīng)是一種世界性的現(xiàn)象,擇校政策也已經(jīng)有很多國家在實(shí)行。探討了這一現(xiàn)象在我國義務(wù)教育階段產(chǎn)生的必然性,并觀照了美、英、加三國擇校政策的實(shí)施,經(jīng)過思考,認(rèn)為在中國現(xiàn)階段國情下應(yīng)該借鑒外國的一些經(jīng)驗(yàn)做法,但并不適宜在全國范圍內(nèi)鼓勵擇校。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育;擇校問題;比較視域

[中圖分類號]G522.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-4634(2009)05-0083-04

所謂擇校,是針對就近入學(xué)而言的,它打破了戶口的限制,根據(jù)人們的意愿跨學(xué)區(qū)入學(xué)。擇?，F(xiàn)象背后的實(shí)質(zhì)是優(yōu)質(zhì)教育資源供不應(yīng)求和配置不優(yōu)造成的對優(yōu)質(zhì)教育資源的爭奪,這一爭奪嚴(yán)重干擾了教育公平,破壞了義務(wù)教育保障學(xué)生平等入學(xué)的精神。參照別國義務(wù)教育改革的經(jīng)驗(yàn)可以少走彎路,但是拿來的經(jīng)驗(yàn)必須要與我國的國情相結(jié)合,本文希望在觀照國外對待擇校的政策的基礎(chǔ)上,借鑒一些策略思考,同時(shí)分析在現(xiàn)有國情下不主張義務(wù)教育階段盲目鼓勵擇校的觀點(diǎn)。

1擇校現(xiàn)象存在的必然性分析

1.1存在根源——教育資源的不足與不均,“重點(diǎn)?！闭哂绊懙倪z留

義務(wù)教育對國家益處最大,公益性最強(qiáng),普及范圍最廣,應(yīng)得到最大投入。但是,我國不但在整體教育投入上遠(yuǎn)達(dá)不到政府提出的占GDP的4%的比例,而且在三級教育投資中義務(wù)教育所占比例也最少。本來國家教育投入量就嚴(yán)重不足,投入配置上又存在嚴(yán)重不合理。據(jù)統(tǒng)計(jì),東、西部人均基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)差距已經(jīng)達(dá)到近10倍,中國社科院《當(dāng)代中國社會流動》課題報(bào)告顯示,2002年全國教育投資為5800多億元,占總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村卻只獲得23%投入[1]。在已存在的教育資源不均的情況下,我國為了盡快提高辦學(xué)效率,對“重點(diǎn)校”還是一直采取著傾斜的政策。王麗和王善邁教授認(rèn)為“義務(wù)教育階段的‘擇校現(xiàn)象根本原因在于由于過去的‘重點(diǎn)校政策導(dǎo)致學(xué)校間教育質(zhì)量存在巨大差異,優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源成為一種壟斷供給的產(chǎn)品”[2]。教育資源的不足與地域間的不平衡分布引起人們對學(xué)校選擇的熱衷也就可以理解了。

1.2地方政府與學(xué)校——各為其利的選擇

我國現(xiàn)行的是“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的教育管理體制,縣、市一級地方政府及其教育行政部門直接負(fù)有發(fā)展當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育的權(quán)力和責(zé)任。但是地方財(cái)政的教育經(jīng)費(fèi)與投入遠(yuǎn)不能達(dá)到人們對教育的迫切需求量,默認(rèn)“擇校”及“擇校費(fèi)”的存在則成了地方政府教育經(jīng)費(fèi)來源的一個(gè)公開的秘密渠道。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提出“簡政放權(quán),擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”的原則,對學(xué)校的利益主體、發(fā)展主體地位予以很大程度的尊重,這一政策提高了辦學(xué)積極性,同時(shí)各學(xué)校為了在現(xiàn)有水平上提高教學(xué)質(zhì)量、教師待遇,從而吸引優(yōu)秀生源,營造良好社會聲望,想方設(shè)法吸收擇校生和擇校費(fèi)。

1.3就近入學(xué)造成的資源配置硬傷

為方便普九工作的開展和管理,我國采用依據(jù)戶口所在學(xué)區(qū)就近入學(xué)的方法,這一方法以戶口配置教育資源造成的硬傷也加速了擇校的進(jìn)程。劉宇舸和李麗霞認(rèn)為政府管制下的戶口,使看似公平的“政府管制界定”優(yōu)質(zhì)教育資源的供應(yīng),間接地變成了特權(quán)界定。這就很容易為某些特權(quán)部門、特權(quán)人士搞不正之風(fēng)和腐敗提供了土壤[3]。有學(xué)者認(rèn)為采取就近入學(xué)只是保證適齡兒童都有學(xué)上,是量上的公平,而一些質(zhì)量薄弱的公立學(xué)校因此不用擔(dān)心資金與生源的短缺而不思進(jìn)取,優(yōu)質(zhì)的學(xué)校沒有創(chuàng)新的動力,公立學(xué)校之間缺乏競爭意識,整體教育發(fā)展沒有效率可言,對由于學(xué)區(qū)而被迫進(jìn)入薄弱學(xué)校的學(xué)生造成了質(zhì)上的不公平,反不如擇校可以引入市場競爭機(jī)制,實(shí)現(xiàn)效益最大化的激勵。

同時(shí)傳統(tǒng)觀念的影響和我國職業(yè)教育、民辦教育的特色性、正規(guī)性不強(qiáng),使家長樂衷于為孩子擇校,也為擇校提供了市場。“擇?！爆F(xiàn)象的出現(xiàn)不可謂沒有道理,這促使人們在思考控制擇校政策時(shí)也應(yīng)當(dāng)吸取其合理的做法。

2美、英、加三國擇校政策觀

2.1三國的擇校政策及特色措施

20世紀(jì)80年代以來,西方發(fā)達(dá)國家義務(wù)教育階段的入學(xué)政策出現(xiàn)了一個(gè)逆轉(zhuǎn):從限制擇校到鼓勵擇校。

美國也曾采取“就近入學(xué)”的政策,但是到了70年代,人們認(rèn)為學(xué)生學(xué)業(yè)成績下降,學(xué)生犯罪率提高與公立學(xué)校制度的壟斷和官僚體制有關(guān),因此擇校制度被推廣到整個(gè)教育系統(tǒng)之中。美國擇校措施的特點(diǎn)可總結(jié)如下:①從中央聯(lián)邦政府到地方各州都采取了積極鼓勵,予以扶持的態(tài)度,在經(jīng)費(fèi)上給予大力資助;②采用多元化的辦學(xué)模式。出現(xiàn)了磁石學(xué)校、特許學(xué)校、家庭學(xué)校等有特色的辦學(xué)模式,打破了過去只由政府辦公立學(xué)校的局面,擴(kuò)大了家長的選擇面;③加大了教育的市場化傾向,實(shí)施了教育券制度[4]。

英國早在《1944年教育法》中就有關(guān)于擇校的規(guī)定,1988年英國頒布了《1988年教育改革法》增加了家長擇校方面的權(quán)利:一是開放入學(xué)政策。所有公立學(xué)校在其招生定額內(nèi),不得以計(jì)劃或效率為理由拒絕家長的要求;二是最大限度地設(shè)定各學(xué)校的招生定額;三是按學(xué)生數(shù)撥教育經(jīng)費(fèi)[5]。

加拿大的學(xué)校選擇政策很有特色,加拿大法律規(guī)定,教育屬于地方職責(zé),加拿大有進(jìn)行學(xué)校選擇的公共資助系統(tǒng),許多省份為具有資格的私立學(xué)校、獨(dú)立學(xué)校提供公共資金,這些資金采用類似于債券的形式向每個(gè)學(xué)生直接發(fā)放[6]。

2.2三國擇校政策施行的效果觀

在美國,盡管人們對待特許學(xué)校和學(xué)券制有不同的評價(jià),然而擇校所反映出來的基礎(chǔ)教育的選擇趨勢已日趨明顯。特許學(xué)校和學(xué)券制給家庭,特別是中低收入的家庭帶來更多的選擇機(jī)會,也把權(quán)力從地方教育當(dāng)局轉(zhuǎn)移到家長手中,在某種程度上打破了教育中的壟斷,實(shí)現(xiàn)了教育權(quán)力的分散,確保了教育的多樣化。

在英國這一政策的積極影響也比較明顯,甚至其根據(jù)學(xué)校招生情況撥款的政策比美國的教育券政策實(shí)際效果更好。但一些教育家指出,兩國擇校并沒有實(shí)現(xiàn)真正的教育民主,也沒有給所有孩子的發(fā)展帶來真正的自由。這一措施的真正受益者是中產(chǎn)階級家庭而非工人階級。

克勞迪婭在一篇題為《向成功學(xué)習(xí):美國從加拿大學(xué)校選擇中能夠?qū)W到什么》文章中提出,美國和加拿大的中小學(xué)在歷史傳統(tǒng)和教育制度方面具有許多共性。然而,通過國際學(xué)生學(xué)業(yè)的比較可以發(fā)現(xiàn),加拿大的學(xué)生勝于美國的學(xué)生。她認(rèn)為這主要可以歸因于加拿大成功的學(xué)校選擇?？梢?擇校政策在加拿大已經(jīng)發(fā)展地比較成熟了。

3我國現(xiàn)階段不宜鼓勵擇校合法化

3.1我國的特殊國情決定不應(yīng)盲目接受外國經(jīng)驗(yàn)

從外國擇校政策逐漸成熟的過程可以看出,西方國家擇校運(yùn)動興起的最直接原因是公立學(xué)校管理效率和教育質(zhì)量低下,辦學(xué)體制僵化[7]。而我國擇?，F(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因是教育資源分配的不足與不均,“重點(diǎn)?！闭哂绊懙倪z留。所以從我國國情看,目前制約教育發(fā)展的決定性因素是“巧婦難為無米之炊”,改革的重點(diǎn)也應(yīng)該放在財(cái)政體制的改革上,“擇?！敝皇潜韺拥母母镛k法。而且我國與美、英等國的國家體制不同,我國是一個(gè)中央集權(quán)的國家,國家應(yīng)把全國范圍內(nèi)的教育均衡放在首位。所以我國如果允許地方自行鼓勵擇校的話,會造成效果和法制上的混亂,并不適合我國國情。

3.2建立在資源不平衡基礎(chǔ)上的擇校追求的不是 真的效率

我國不同地區(qū)甚至同一地區(qū)公立學(xué)校之間存在較大差距,不具備平等的競爭起點(diǎn),在教育資源相對短缺,教育普及尚未實(shí)現(xiàn)的階段,從政策上把財(cái)力、物力投向培養(yǎng)少數(shù)尖子,以犧牲多數(shù)人的受教育權(quán)利為代價(jià),容易造成義務(wù)教育階段教育機(jī)會的不平等。效率是社會公平的基礎(chǔ),因?yàn)樾蕸Q定公平的發(fā)生,只有高效率才能實(shí)現(xiàn)高水平的社會公平;而公平制約著效率,低效率不是由于公平造成的,而是由于不公平造成的[8]。所以從我國實(shí)際出發(fā),只有提高全民族素質(zhì),把沉重的人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢,才是中國富強(qiáng)的必經(jīng)之路,建立在資源不平衡基礎(chǔ)上的擇校追求的不是真的效率。

3.3我國關(guān)于實(shí)行“擇校政策”的相關(guān)市場化制 度不全

我國目前的市場化程度和市場管理制度都還不夠完善,不能適應(yīng)教育市場化的要求,實(shí)施不當(dāng)很容易造成經(jīng)濟(jì)混亂、生成腐敗。擇校費(fèi)的亂收取和“重點(diǎn)班”、“校中校”的現(xiàn)象就是擇校過程中凸顯出來的問題,這些問題造成了國有資產(chǎn)的流失,加劇了薄弱校的困境,沖擊了真正的民辦教育,影響了政府對教育投入的力度,也侵害了部分群眾的切身利益[9]。

3.4鼓勵擇校會加速我國教育評價(jià)的畸形發(fā)展

可以看到,美英等國為了讓家長了解學(xué)校的排名,每年需要固定安排對學(xué)生的考核,然后公布學(xué)校的情況,其中有一定的寬松政策允許學(xué)生自愿參加考核。而擇校政策一旦在我國執(zhí)行,加強(qiáng)對學(xué)生的課業(yè)考核是必然的趨勢,學(xué)生與家長將會增加很大的負(fù)擔(dān),不利于學(xué)生全面健康地發(fā)展。

4關(guān)于我國如何對待擇校問題的策略思考

4.1落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入,加強(qiáng)薄弱校改造

解決擇?，F(xiàn)象的肆虐,根本是要使學(xué)校的發(fā)展趨于平衡,前提是國家和各地政府的教育投資要充足到位。對教育投入的分配應(yīng)該按照公共性的強(qiáng)弱來排序,首先應(yīng)該確?；A(chǔ)教育的發(fā)展,基礎(chǔ)教育提供的是公共產(chǎn)品,國家有義務(wù)承擔(dān)基礎(chǔ)教育的全部費(fèi)用,這樣才有利于塑造義務(wù)教育的精神。在保證教育資源投入的前提下,還應(yīng)該關(guān)注教育的均衡發(fā)展,加強(qiáng)薄弱學(xué)校的改造。薄弱學(xué)校應(yīng)該認(rèn)真思考學(xué)校的特色發(fā)展策略,從美國“磁石學(xué)?！钡奶厣k學(xué)中吸取經(jīng)驗(yàn),為自己走出困境鋪一條路。

4.2規(guī)范教育收費(fèi)管理,促進(jìn)民辦教育發(fā)展

我國教育市場的管理體制并不健全,國家有義務(wù)對教育收費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管,在最大程度上控制擇校現(xiàn)象的發(fā)生,改造一些利用轉(zhuǎn)制機(jī)會開辦的“重點(diǎn)校”、“校中校”,將其或改為公立學(xué)校,或改為民辦學(xué)校,明晰產(chǎn)權(quán)。從市場經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā),加強(qiáng)公立學(xué)校的競爭意識,非?？尚械霓k法是促進(jìn)民辦教育的發(fā)展,美國的優(yōu)質(zhì)大學(xué)及基礎(chǔ)教育學(xué)校很多都是私立學(xué)校,這一點(diǎn)令人羨慕也值得借鑒。

4.3平衡政府、市場、民眾三方要求,逐步借鑒 教育券做法

在擇?，F(xiàn)象中,必須平衡政府、市場、民眾三方的需要,實(shí)現(xiàn)教育健康發(fā)展。在實(shí)施擇校的國家中普遍采用的教育券的做法在我國的可行性有多大呢?我國各地發(fā)展水平的不均,不宜跟風(fēng)似的搞全國范圍的發(fā)放教育券,可以先在教育發(fā)達(dá)地區(qū)搞一些試點(diǎn)觀察效果。我國浙江省長興縣從2001年起實(shí)施教育券制度,對基礎(chǔ)教育投資體制進(jìn)行改革,教育券對長興縣基礎(chǔ)教育的積極影響已顯現(xiàn)出來[10],可以算是我國比較成功的一項(xiàng)改革。

4.4放寬學(xué)區(qū)管理,拓寬入學(xué)渠道

就近入學(xué)的政策并不能滿足家長的要求,只有放寬學(xué)區(qū)的管理才能促進(jìn)人才的流動,在入學(xué)招生方式上也不應(yīng)該單純地采用“電腦派位”的方法,多途徑的結(jié)合方能取得良好的效果,如辦學(xué)體制改革試點(diǎn)學(xué)校招生;九年一貫制學(xué)校直升;中、小學(xué)對口入學(xué);社會力量辦寄宿制學(xué)校招生等。

隱藏在擇校問題背后的教育供求矛盾僅僅通過就近入學(xué)的途徑難以奏效,均衡分配教育資源,規(guī)范教育的市場化運(yùn)作才是解決“擇?！眴栴}的實(shí)質(zhì)。從國外實(shí)踐的成果看,如果管理得當(dāng),建立在教育資源均衡配置前提下的擇校也能成為解決我國教育中公平與效率問題的一條可行之路。

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