安徽省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制約因素及破解途徑

楊　沖　黃國楨

摘要 安徽省已經(jīng)具備城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的條件,制約安徽城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要因素有城鄉(xiāng)公共服務嚴重失衡、城鄉(xiāng)經(jīng)濟基礎差距巨大和鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力薄弱3個方面。應從改變城鄉(xiāng)公共服務失衡局面、加大對農(nóng)村的財政投入、建立鄉(xiāng)村經(jīng)濟內(nèi)在增長的長效機制3個方面探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;公共服務;自我發(fā)展;財政投入;內(nèi)增機制;安徽省

中圖分類號 F293;F303 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739(2009)13-0394-02

近年來,安徽省委、省政府將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提升到戰(zhàn)略的高度加以重視,也取得了一定的成效。但是,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的復雜性、頑固性決定了安徽省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的艱巨性、長期性,有人甚至認為安徽是一個欠發(fā)達省份,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的條件還不具備,現(xiàn)在的任務是加快發(fā)展而不是統(tǒng)籌,這是十分錯誤的。2008年,安徽省的人均GDP已達到2 085美元,財政收入1 326億元,近幾年的增加幅度都在25%以上,雖然與許多兄弟省市相比還有很大的差距,但已經(jīng)完全有條件統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制約因素

1.1 城鄉(xiāng)分共服務供給嚴重失衡

長期以來,安徽省農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后,城鄉(xiāng)公共服務供給嚴重失衡,用于公共服務的資金,在城市主要由政府負責,在農(nóng)村主要依靠向農(nóng)民籌集,農(nóng)民承擔了一部分公共產(chǎn)品的供給成本,其負擔超過農(nóng)民承受能力;另一方面,安徽省縣鄉(xiāng)財政均為“吃飯”財政,對農(nóng)村公共產(chǎn)品供應系統(tǒng)投入太少。因而,與城鎮(zhèn)相比,農(nóng)村的社會公共事業(yè)不僅項目少,即使已有的供給項目,如社會保障、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等,也普遍存在供給水平低于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象。從社會保障來看,城市工人已初步建立了比較完整的社保體系,養(yǎng)老保險、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等保險都進行了改革和逐步完善。相比之下,農(nóng)村保障體系建設嚴重滯后,保障覆蓋面小、水平低、能力弱,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度有待完善。從教育來看,雖然城鄉(xiāng)都實行9年制義務教育,但農(nóng)村中小學適齡的入學率要大大低于城鎮(zhèn),農(nóng)村學生的輟學率、流失率高于城市,且生均經(jīng)費不能按照國家有關(guān)標準落實,教學設施和教學質(zhì)量也明顯差于城鎮(zhèn)。從醫(yī)療衛(wèi)生來看,無論是在質(zhì)量上還是數(shù)量上,農(nóng)村居民所得到的醫(yī)療衛(wèi)生服務與城市相比都處于明顯的劣勢地位。占總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村人口只享有不到30%的公共衛(wèi)生資源,應住院治療的農(nóng)民中有75%左右未住院。文化、體育等方面的差距更是巨大。

1.2 城鄉(xiāng)經(jīng)濟基礎差距巨大

經(jīng)濟基礎差距首先表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距擴大、農(nóng)民收入增長的根基不牢固和農(nóng)村消費能力逐步下降。城鄉(xiāng)居民的收入差距是城鄉(xiāng)差距的核心表現(xiàn)。當前,最突出、最集中的表現(xiàn)是安徽省農(nóng)民收入水平低,增長緩慢,城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大。改革開放以來,安徽省城鄉(xiāng)居民收入呈現(xiàn)典型的“剪刀差”現(xiàn)象,城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)明顯的擴大趨勢。如果扣除農(nóng)民收入中的實物性收入并加上城市居民的隱性收入,安徽省城鄉(xiāng)居民的貨幣收入差距就更大。城鄉(xiāng)收入差距的最終反映是生活水平的差距,體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民消費差距上。2005年安徽省城鎮(zhèn)居民的人均消費支出是6 367.7元,農(nóng)村居民的人均消費性支出是2 196元,農(nóng)村居民人均實際消費水平只是城鎮(zhèn)居民人均實際消費水平的34.5%。城鎮(zhèn)居民的收入主要用于消費和儲蓄,而農(nóng)民的純收入除要用于消費和儲蓄以外,還有一部分要用于擴大再生產(chǎn)的支出。如果扣除農(nóng)民擴大再生產(chǎn)的支出,城鄉(xiāng)消費差距就更大。 同時,消費質(zhì)量差距明顯,城鄉(xiāng)居民精神生活等非商品消費支出、城鄉(xiāng)居民存款和城鄉(xiāng)居民擁有耐用消費品差距較大。其次還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎設施上,廣大農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件較為落后。近些年來,安徽省的城市建設取得了飛速進展,廣場、綠化帶等城市景觀建設步伐提速,城市供電、供水、供氣、郵政、通信等保障能力大大提高,基礎設施條件和城區(qū)人居環(huán)境大大改善。截至2004年底,建成區(qū)面積1 123.37km2,供水管網(wǎng)長度達8 003km,用水普及率達90%;煤氣管道長度3 139.65km,燃氣普及率達69.18%;道路長度為7 262.87km,道路面積達12 109hm2,人均擁有11.4m2;綠化覆蓋面積43 588.3hm2,人均公共綠地面積5.93m2;城市市容環(huán)境也大有改觀。但相對而言,安徽省農(nóng)村的基礎設施仍較為落后。目前,農(nóng)村居民大部分是自備水源,實現(xiàn)集中供水的主要局限于小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)和其他少數(shù)區(qū)域;村鎮(zhèn)建設缺乏規(guī)劃指導,布局零亂;基礎設施特別是農(nóng)田水利設施缺乏系統(tǒng)投入,設施不配套,共享性較差,難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常需要;房屋結(jié)構(gòu)設計不科學,空間布局不合理;鄉(xiāng)村道路等級不高,路況欠佳等。

1.3 鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力薄弱

由于受政策、制度、資源等因素的制約,安徽農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展整體處于停滯甚至空白狀態(tài)。農(nóng)業(yè)基礎薄弱,農(nóng)村發(fā)展滯后,農(nóng)民增收緩慢,一個重要原因是鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力薄弱,這是安徽推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一個重要瓶頸。當前安徽省農(nóng)村還是以家庭為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,除城市近郊有部分集體經(jīng)濟實體外,其他幾乎近于空白,已有的發(fā)展狀況也大都不理想,處于停滯乃至萎縮境地。而且農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金缺乏,村級經(jīng)濟資金匱乏,農(nóng)戶融資困難,鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)困難,農(nóng)戶缺乏自有資金,貸款因缺少抵押、擔保借貸無門;有自主創(chuàng)業(yè)愿望的農(nóng)民,因資金短缺難以創(chuàng)業(yè)。新農(nóng)村建設由于農(nóng)村經(jīng)濟薄弱,農(nóng)民家庭貧困,興辦經(jīng)濟實業(yè)、社會事業(yè)大多依賴政府撥款,沒有自己的積累資金。同時,農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)較低,現(xiàn)有農(nóng)村勞動力大多進城務工從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位,農(nóng)業(yè)從業(yè)人員以老、弱、婦農(nóng)民為主,農(nóng)業(yè)勞動力的素質(zhì)明顯滑坡。在這樣的經(jīng)濟發(fā)展背景下,僅靠公共管理層面的統(tǒng)籌從外部提供必要的支撐條件,而不從內(nèi)部培育農(nóng)村經(jīng)濟的內(nèi)在增長機制,將不可能真正實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟與現(xiàn)代經(jīng)濟的接軌,也不能扭轉(zhuǎn)和消除多年形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。即僅著力從外部為縮小城鄉(xiāng)差距進行輸血,不注意運用外部支撐條件從內(nèi)部培育充滿活力的造血功能,推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展重大舉措的效果將會事倍功半。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展破解途徑

2.1 建立城鄉(xiāng)一體政府公共管理體制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障和公共服務體系建設,促進城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展一體化。充分發(fā)揮城市先進文化和公共服務的優(yōu)勢,大力推動城市社會事業(yè)單位和公共服務部門向農(nóng)村延伸服務,加快農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)的發(fā)展。以文明村鎮(zhèn)和文明家庭建設為載體,廣泛開展文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建活動,倡導健康文明的生活方式,豐富農(nóng)民的精神文化生活。加強農(nóng)村社會保障體系建設,逐步提高最低生活保障水平,加快擴大農(nóng)村社會保障的覆蓋面,健全教育、醫(yī)療等社會救助體系,探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老制度,使廣大農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、弱有所助、貧有所濟、幼有所學,最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口與城鎮(zhèn)人口享有同等的社會資源。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會體制一體化。打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分治的二元體制,消除影響“三農(nóng)”發(fā)展的體制性和政策性障礙,建立城鄉(xiāng)平等的經(jīng)濟社會新體制,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供體制保障。擴大公共財政在農(nóng)村的覆蓋面,增加對農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給,健全農(nóng)村公共服務體系。完善農(nóng)村土地制度,加快土地征用制度改革,切實維護失地農(nóng)民的利益。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理資源的優(yōu)化重組,促進機關(guān)效能建設和服務延伸,形成城鄉(xiāng)一體化的社會管理體系。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在,中央和地方政府從機構(gòu)設置到職能范圍都重城輕鄉(xiāng),一些政府部門只管城市不管農(nóng)村,而兼管農(nóng)村的政府部門也往往將農(nóng)村打入另冊,重點仍然在城市,大量的農(nóng)村公共服務職能歸口于政府的農(nóng)業(yè)行業(yè)管理部門,這是農(nóng)村公共服務被邊緣化的根本原因。公共服務是政府公共管理職能的重要組成部分,從根本上突破制約安徽城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城鄉(xiāng)公共服務失衡瓶頸,必須建立城鄉(xiāng)一體的政府公共管理體制,否則政府出臺再多的改善性舉措,也仍然缺乏體制性保障。應當以改革政府機構(gòu)和職能保障城鄉(xiāng)公共服務的均衡,直至實現(xiàn)公共服務全覆蓋。改革重在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效能,加強和完善重要行業(yè)管理體制;加強與整合社會管理和公共服務部門;優(yōu)化和完善城市建設、交通和管理體制;探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,進一步提高行政效能。按照權(quán)責一致的原則,對政府部門的職能作出合理界定和調(diào)整,并堅持1件事情原則上由1個部門負責,確需多個部門管理的事項,明確牽頭部門,分清主次責任,避免職責交叉、政出多門。

2.2 加快公共財政建設步伐,切實加大對“三農(nóng)”的投入

要改變農(nóng)村基礎設施和科教文衛(wèi)等公共事業(yè)落后的局面,僅依靠農(nóng)村自身的積累和投入是遠遠不夠的,政府應以建立公共財政體制為突破口,切實加大對農(nóng)村的財政投入力度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施和社會事業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展,為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展注入活力。要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求,加大對農(nóng)村基礎設施建設和農(nóng)村義務教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生體系、廣播電視、文化等公共事業(yè)的專項資金支持,把農(nóng)村的公共產(chǎn)品投入從主要由農(nóng)民負擔轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕晒藏斦袚?扎實穩(wěn)步地推進社會主義新農(nóng)村建設。建立對農(nóng)業(yè)的補貼制度,增加對農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣培訓、農(nóng)產(chǎn)品檢驗和檢測服務的資金補貼額度,增強農(nóng)業(yè)的競爭力。同時,要把間接補貼改為直接補貼,提高財政支農(nóng)資金的效益。要充分發(fā)揮財政資金的引導性作用,構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的多層次的社會保障和救助體系,加快推進城鄉(xiāng)社會保障一體化。進一步加大“陽光工程”實施力度,大力開展農(nóng)民培訓,并搞好農(nóng)村勞動力就業(yè)信息服務,為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

2.3 創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展機制

城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局要通過農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展才能最終形成,而創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展機制則是培育鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力的有效途徑。我國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展旨在從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系,從而加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方針是以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng),因此容易陷入外源發(fā)展的認識誤區(qū)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標最終要由農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展才能夠?qū)崿F(xiàn),其實質(zhì)是促進農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展而不是外源發(fā)展,并且這種內(nèi)生發(fā)展強調(diào)政府、企業(yè)等外部力量支持的必要性和重要性。農(nóng)村社區(qū)自我發(fā)展的理念應在社會主義新農(nóng)村建設中得到充分體現(xiàn)。我國近年興起的社會主義新農(nóng)村建設是一項重要的國家戰(zhàn)略,對于政府、農(nóng)民、社會力量在社會主義新農(nóng)村建設中的地位與作用,現(xiàn)已形成共識:政府—主導;農(nóng)民—主體;社會力量—參與。這個框架在理論上無疑是逐漸走向成熟的農(nóng)村社區(qū)自我發(fā)展模式,但是在實踐上農(nóng)民的主體地位沒有真正確立。農(nóng)村社區(qū)長期積弱,缺乏自我發(fā)展能力,難免處于等、靠、要的被動地位。在一些地方農(nóng)民的主體地位僅表現(xiàn)為成果享受的主體,項目推進過度依賴政府的投入和社會力量的介入。這一現(xiàn)象應引起高度重視,如果社會主義新農(nóng)村建設不能促進和增強農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力,就會演變?yōu)橥庠窗l(fā)展。農(nóng)村社區(qū)外源發(fā)展的弊端已在許多國家顯露無遺:離開政府持續(xù)不斷的輸血發(fā)展陷入停滯,由企業(yè)介入的發(fā)展項目的收益大部分流出,農(nóng)村社區(qū)的社會福利提高、生態(tài)環(huán)境保護和鄉(xiāng)土文化傳承得不到有力支撐。社會主義新農(nóng)村建設的著眼點放在農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展,要著重解決好農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟組織的改革創(chuàng)新。農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟組織的改革創(chuàng)新是內(nèi)生發(fā)展的關(guān)鍵。我國自廢除政社合一的人民公社制度后,農(nóng)村社區(qū)型經(jīng)濟組織大多處于缺失狀態(tài)。取代人民公社的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是政權(quán)機關(guān),取代生產(chǎn)大隊的村民委員會是村民自治組織,都不是真正意義上的經(jīng)濟組織和市場主體。農(nóng)村社區(qū)型經(jīng)濟組織的缺失,使以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展缺少集聚當?shù)剞r(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)要素的市場主體。農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟組織的改革創(chuàng)新對形成農(nóng)村社區(qū)新型發(fā)展機制具有極為重要的意義,只有當農(nóng)村社區(qū)型經(jīng)濟組織在當?shù)爻蔀橹鲗允袌鲋黧w時,農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展才能有活力和動力,才能逐漸形成農(nóng)村社區(qū)的造血機制,才能增強農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力。在近期,農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力的培育可重點在盤活各類集體存量資源、加強農(nóng)村金融支持力度、培育新型農(nóng)民、改革農(nóng)村社區(qū)組織等方面采取措施。