完善政府社會保障責(zé)任的思考

陳　薇

提要政府是社會保障中重要的主體,而目前的社會保障發(fā)展過程中,出現(xiàn)了很多政府責(zé)任缺失的現(xiàn)象。本文從政府中央與地方職權(quán)、統(tǒng)籌層次兩個角度對政府責(zé)任予以探討,力求明確政府的社會保障責(zé)任。

關(guān)鍵詞:政府責(zé)任;全國統(tǒng)籌;養(yǎng)老保險

本文為浙江省大學(xué)生科研創(chuàng)新團隊資助項目和校級研究生科研項目“區(qū)域性新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度評價”的階段性成果

中圖分類號:F840.67文獻標(biāo)識碼:A

改革開放以來,我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長,人民收入水平也在不斷提高,但我國的社會保障事業(yè)發(fā)展卻面臨很多突出問題。比如,城市職工養(yǎng)老保險的“空賬”運行問題、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療負擔(dān)加重問題、保險制度統(tǒng)籌層次過低問題以及社會保障的各個制度難以覆蓋到廣大農(nóng)村居民。為何在我國經(jīng)濟實力持續(xù)變強的背景下,社會保障制度卻難以有效發(fā)展?政府社會保障中責(zé)任不明確是制約社會保障制度發(fā)展的重要原因。如何明晰政府社會保障責(zé)任,本文認(rèn)為明確劃分中央與地方職權(quán)以及實現(xiàn)統(tǒng)籌層次的提高是保障政府落實社會保障責(zé)任的關(guān)鍵。

一、關(guān)于中央政府與地方政府職責(zé)劃分的思考

我國的社會保障制度改革仍在探索,還面臨著制度運行過程中出現(xiàn)的諸多問題,而政府是社會保障制度的主體,這些問題的解決離不開政府部門間的合作。而長期以來,我國社會保障制度的一大突出難題就是各級政府責(zé)任不清,因此劃分中央與地方政府的社會保障責(zé)任是十分必要的。如果這一問題得不到切實的解決,就會制約我國社會保障制度的長遠發(fā)展。

(一)中央與地方政府在社會保障領(lǐng)域職責(zé)劃分存在的問題

1、政策制定上,中央政府與地方政府存在著“統(tǒng)放不分”的現(xiàn)象。一方面中央政府統(tǒng)一管理全國社會保障事務(wù),各地區(qū)對社會保障的改革和政策實施都需要經(jīng)過中央政府的同意才能開展;另一方面中央政府一旦需要地方政府改革社會保障制度,又總是允許地方社會保障改革方案存在與中央政府的指示不相一致的地方。這不僅損害了政府的權(quán)威性,也造成政策上的不統(tǒng)一,給改革帶來阻礙。

2、政府級別造成社會保障提供過于分散。我國現(xiàn)行的是五級政府等級體制,是世界上政府級次最多的國家,政府等級過多,給各級政府事權(quán)的配置造成困難。從目前各級政府社會保障支出情況來看,最終主要的社會保障支出落在地級市和縣鄉(xiāng)級政府上,它們構(gòu)成了社會保障網(wǎng)的主體,使得社會保障統(tǒng)籌資金長期停滯在較低的市縣層次。過于分散的社會保障體系妨礙了人口自由流動,跨地區(qū)賬戶轉(zhuǎn)移在實際執(zhí)行中難度較大。

3、中央與地方政府存在“錯位”現(xiàn)象。在社會保障制度具體實施過程中,沒有明確規(guī)定哪些項目歸中央政府負責(zé),哪些歸地方政府負責(zé),其財政分?jǐn)偙壤矝]有明確規(guī)定。中央政府和地方政府在具體承擔(dān)職責(zé)時容易產(chǎn)生錯位現(xiàn)象。有些項目兩個主體都沒到位,出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象;有些項目本由地方政府或者中央政府承擔(dān)的,卻由另一方來承擔(dān),形成“錯位”現(xiàn)象;還有些項目本應(yīng)由地方政府負責(zé)的,中央政府卻額外承擔(dān)大量的財政責(zé)任和組織責(zé)任,造成“越位”現(xiàn)象。

4、政府間事權(quán)和財權(quán)的脫節(jié)。在社會保障財政投入方面,中央和地方政府間存在著不平衡性,財權(quán)和事權(quán)是不對稱的。社會保障事權(quán)層層下放的同時,財權(quán)并沒有隨之增加。由于政府事權(quán)和財權(quán)劃分不清,在機會主義的行為引導(dǎo)下,上級政府將問題下放到下級政府,而資金盡量向上集中,導(dǎo)致基層財政集中度較低。針對目前社會保障支出主體是基層財政的情況下,由于基層本身財力有限,社會保障就難以實現(xiàn)收支平衡,地方財政經(jīng)常處于“缺位”狀態(tài)。相應(yīng)地,雖然我國近年來,中央財政對社會保障的投入大幅度增長,但增長并沒有一種固定的機制保障,而帶有很大程度的隨意性。

(二)合理劃分中央與地方政府在社會保障中的責(zé)任

1、明確劃分中央與地方政府在社會保障中的職責(zé)范圍。按照統(tǒng)一立法與分工負責(zé)相結(jié)合的原則,明確劃分中央與地方政府社會保障制度設(shè)計和政策制定過程中的職責(zé)范圍,并以國家立法的形式對中央和地方政府的職責(zé)范圍進行明確界定。中央應(yīng)利用其人力資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和統(tǒng)籌能力優(yōu)勢等多承擔(dān)一些宏觀方面的責(zé)任。地方政府應(yīng)主要承擔(dān)社會保障具體執(zhí)行和實施等微觀的責(zé)任。具體來說,就是中央政府負責(zé)社會保障基本原則、制度框架和運行規(guī)則等制度設(shè)計職能,推動社會保障立法進程。地方政府應(yīng)在全國性的社會保障法規(guī)指導(dǎo)下,制定適應(yīng)本地區(qū)實際情況的規(guī)定,負責(zé)社會保障日常行政管理、社保基金統(tǒng)一征繳、發(fā)放養(yǎng)老金、基金的管理監(jiān)督等工作。

2、明確劃分中央與地方政府負責(zé)的社會保障項目。社會保障制度作為一個制度體系,對不同保障項目有不同的保障層次要求。相應(yīng)地,各級政府在不同的保障項目中承擔(dān)的責(zé)任也有所不同。要按照經(jīng)濟效益原則確定中央和地方政府主要負責(zé)的社會保障項目。針對具有全國性公共產(chǎn)品特性的保障項目,如社會救助和軍人社會保障,中央政府應(yīng)承擔(dān)主要的保障責(zé)任。針對社會福利以及農(nóng)村合作醫(yī)療制度,由于其受益對象是本地區(qū)居民,應(yīng)由地方政府承擔(dān)主要的保障責(zé)任。

3、建立社會保障中央與地方政府財政投入責(zé)任分擔(dān)機制。首先,按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,明確各級政府的財政支出責(zé)任。我國已實行“分稅制”的基本財政稅收制度,國家對社會保障的財政供款責(zé)任也應(yīng)合理劃分,在科學(xué)合理劃分中央與地方政府的社會保障事權(quán)的基礎(chǔ)上,明確各級政府的財政支出責(zé)任。其次,依照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,盡快建立和完善社會保障財政供款機制,建立中央財政固定投入機制,避免中央財政投入的隨意性。建立地方財政投入保障機制,確保地方財政足額及時投入,避免地方財政“缺位”現(xiàn)象。

4、完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。國家應(yīng)對地方財政實力薄弱的地區(qū)實行社會保障轉(zhuǎn)移支付制度。中央在對地方進行轉(zhuǎn)移支付時應(yīng)考慮那些影響較大、可量化的客觀因素,對一個地區(qū)實行情況綜合評價后,在此基礎(chǔ)上確定是否轉(zhuǎn)移支付以及轉(zhuǎn)移支付的尺度,以體現(xiàn)社會保障“維護公平”的價值取向。

二、關(guān)于提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的思考

我國社會保障自建立以來,其統(tǒng)籌層次一直較低,而受其影響最大的當(dāng)屬養(yǎng)老保險。我國養(yǎng)老保險制度從一開始走的就是自下而上的路,先進行縣級統(tǒng)籌,再逐步轉(zhuǎn)向市級、省級以及全國統(tǒng)籌。從實踐中看,統(tǒng)籌層次偏低已經(jīng)是制約養(yǎng)老保險制度進一步發(fā)展的重大障礙。統(tǒng)籌層次越高,基金的抗風(fēng)險能力越強,政府的管理體制越能理順。因此,提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次是明確政府責(zé)任的有力保障,也是實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的基本保證。

(一)統(tǒng)籌層次偏低的影響

1、基金的安全問題。我國的社會保障基金由社會保障基金理事會進行管理,而地方上城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金按照各級統(tǒng)籌層次由地方政府分散管理。不同層次的“統(tǒng)籌范圍”之間,不可能直接互動,養(yǎng)老保險基金的運轉(zhuǎn)必須經(jīng)過統(tǒng)籌范圍內(nèi)的政府部門批準(zhǔn)。出于地方利益或政績方面的考慮,各地方政府往往會做出影響?zhàn)B老基金管理的行為,嚴(yán)重的則危及養(yǎng)老基金的安全。此外,偏低的統(tǒng)籌層次造成了基金管理的分散,增加了管理的難度和成本。

2、基金的保值增值問題。養(yǎng)老保險基金在具體管理中還要求實現(xiàn)基金的保值增值,這需要各級政府實行積極管理,選擇科學(xué)合理的投資組合運營基金。但事實上,過低的統(tǒng)籌層次使各社會保險機構(gòu)“劃疆而治”。隨著人口老齡化的加重,養(yǎng)老保險基金收支平衡壓力加大。社會保險管理機構(gòu)出于對基金安全性的考慮,在投資運營中通常選擇過于保守的投資組合,基金保值增值難以實現(xiàn)。

3、社會保險的互濟功能難以發(fā)揮。社會保險的一個重要特征就是互濟性,只有參保人員數(shù)量實現(xiàn)極大化,才能保障保險基金收支數(shù)量關(guān)系上的動態(tài)平衡,才能發(fā)揮基金調(diào)劑的功能。但現(xiàn)實中,偏低的統(tǒng)籌層次使得基金地區(qū)間調(diào)劑不暢、基金嚴(yán)重不足和基金大量結(jié)余現(xiàn)象并存,阻礙了社會保障調(diào)節(jié)收入分配以及在社會成員間實現(xiàn)互濟作用的發(fā)揮。

4、阻礙勞動力自由流動。低統(tǒng)籌層次,使得不同地區(qū)養(yǎng)老保險繳費水平、待遇水平有很大的差異。我國實行的是“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制,但由于目前個人賬戶是空賬運轉(zhuǎn),人才流動需要轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險時,就出現(xiàn)資金與賬戶相脫離的現(xiàn)象,為社會保險關(guān)系接續(xù)和權(quán)益記錄帶來很多困難。各地區(qū)在勞動力流動過程中追求多轉(zhuǎn)入資金,少轉(zhuǎn)出資金,地區(qū)間因資金轉(zhuǎn)移量而互相推諉,人為地提高了勞動力流動成本,阻礙勞動力跨地區(qū)流動。

(二)省級統(tǒng)籌存在的不足。雖然省級統(tǒng)籌可以發(fā)揮一定的積極作用,規(guī)范養(yǎng)老保險基金的管理,也能促進勞動力的合理流動,但省級統(tǒng)籌仍有他自身的局限。在實現(xiàn)中央政府與地方政府財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一上,地方政府出于地方利益的考慮,仍會將養(yǎng)老保險的基金缺口補貼責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中央政府,實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌無法根本上理順中央與地方政府的財權(quán)與事權(quán)。此外,省級統(tǒng)籌的調(diào)劑能力較弱,不能真正分散基金的風(fēng)險。各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同,其養(yǎng)老基金的收支狀況也會有差異。省級統(tǒng)籌需要省級社會保險管理機構(gòu)從基金收入較多的縣市調(diào)劑部分資金到養(yǎng)老負擔(dān)重的縣市。由于資金的調(diào)出會損害調(diào)出地的利益,地方政府會以各種理由阻撓。而省級社保機構(gòu)不能領(lǐng)導(dǎo)地方政府,使得省級統(tǒng)籌統(tǒng)一調(diào)劑養(yǎng)老保險基金困難重重,不能真正分散養(yǎng)老保險基金收支不平衡的風(fēng)險。

(三)養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌的思路

1、正確認(rèn)識全國統(tǒng)籌的意義。首先,養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌有利于進一步理順中央與地方的關(guān)系。中央與地方責(zé)任劃分不清,一方面是出于各自利益的考慮,另一方面是因為制度規(guī)定上未明確,給各級政府不履行責(zé)任留下了空隙。實行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌,可以從制度上明確中央與地方政府在養(yǎng)老保險方面的職責(zé),扭轉(zhuǎn)責(zé)任不清的局面。實現(xiàn)中央與地方社保機構(gòu)的垂直管理,完善養(yǎng)老保險管理體制,保證養(yǎng)老保險基金及時收繳、撥付,強化基金的管理,實現(xiàn)基金的調(diào)劑功能;其次,可以促進勞動力的自由流動。養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌,可以避免基金帶來的地方利益沖突,統(tǒng)一不同地區(qū)的企業(yè)繳費率,實現(xiàn)企業(yè)間的公平競爭;維護勞動力自由流動并確保流動中其養(yǎng)老保險權(quán)益不受侵害,實現(xiàn)市場經(jīng)濟所要求的勞動力優(yōu)化配置。

2、實施全國統(tǒng)籌的有利條件。從制度環(huán)境來看,實行全國統(tǒng)籌是黨和政府的既定目標(biāo)。早在黨的十六屆三中全會審議通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中,就明確指出要逐步“實行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌”。此后,黨和政府多次明確提及養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。從物質(zhì)基礎(chǔ)來看,2007年我國GDP超過24萬億元,經(jīng)濟持續(xù)保持平穩(wěn)增長,財政收入突破5萬億元。財政實力的不斷增強為全國統(tǒng)籌提供了有力的財力保障。從技術(shù)手段來看,目前各地社保機構(gòu)軟硬件設(shè)施大大改善。近幾年在全國范圍內(nèi)推行金保工程,部—省—市三級網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)已基本形成,全國已有31個省市區(qū)通過網(wǎng)絡(luò)向部里上傳養(yǎng)老保險監(jiān)測數(shù)據(jù),勞動部統(tǒng)一組織開發(fā)的社會保險管理信息系統(tǒng)核心平臺軟件已推廣到300多個社會保險統(tǒng)籌地區(qū)。這為實行全國統(tǒng)籌提供了技術(shù)保障。

3、實行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的思路。(1)實行新、舊財務(wù)分離的辦法。結(jié)合目前省級統(tǒng)籌運行中出現(xiàn)問題的思考,各地區(qū)統(tǒng)籌積極性不高的原因在于擔(dān)心基金結(jié)余被統(tǒng)籌到全國基金。為合理銜接新、舊基金,政府應(yīng)對地區(qū)原有的基金結(jié)余采取保留在地區(qū)的措施。明確規(guī)定全國統(tǒng)籌前已積累的基金歸地方所有,全國統(tǒng)籌后的基金必須按照中央的統(tǒng)一要求上繳。這一方面出于當(dāng)?shù)乩娴目紤];另一方面采取該措施也是符合制度的統(tǒng)一、穩(wěn)定要求,保障政策順利開展。(2)建立社會保障預(yù)算體系。將社會保障納入國家預(yù)算體系,各地根據(jù)參保人數(shù)和工資水平確定當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險費征收額,再根據(jù)當(dāng)?shù)赝诵萑藛T數(shù)和當(dāng)?shù)厣钏酱_定預(yù)算年度的養(yǎng)老保險金支出額,中央政府根據(jù)預(yù)算確定地方上繳保險費以及資金的下放。以此明確中央與地方政府的權(quán)責(zé)分配。(3)做實個人賬戶。做實個人賬戶可以解決社會保障資金的緊缺問題以及人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付增加的壓力,也是全國統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展的客觀要求?？紤]到做實個人賬戶所需要的巨大財政支持,建議可以調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),充實社會保障基金。政府也可以劃撥部分國有資產(chǎn)充實社會保障基金。目前,我國外匯資產(chǎn)高度集中于外匯儲備,也可以用財政資金發(fā)債購買外匯儲備的方式,充實社會保障基金。此外,社會保險稅有利于加強社會保險基金的征繳力度,確保社會保險基金收入的穩(wěn)定可靠。如果有必要的話,也可以考慮適時開征補充的社會保險稅,彌補社會保險基金的緊缺。

(作者單位:浙江財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院)

主要參考文獻:

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