湘西土家族苗族自治州精細化扶貧瞄準機制研究

王俊魏 風勁

作者簡介：王?。?989—），吉首大學商學院2013級碩士研究生。

魏風勁（1975—），博士、副教授，吉首大學商學院碩士生導師。

摘要：伴隨著我國扶貧工作在朝著縱深方向發(fā)展的基礎上，以縣為單位的扶貧瞄準機制已不再適用于當前社會的發(fā)展。因此，要提高扶貧的準確性，實現(xiàn)貧困人口的“轉(zhuǎn)貧致富”就顯得極為重要了?，F(xiàn)今，“精細化扶貧”模式由于其具有高度的目標瞄準性，是“以人為本”理念在農(nóng)村扶貧工作中的重要表現(xiàn)。

關鍵詞：扶貧瞄準；精細化扶貧；龍山縣；政策建議

2011年7月27日至28日，湖南省委副書記、省長徐守盛在湘西土家族苗族自治州保靖縣調(diào)研扶貧開發(fā)工作。期間徐守盛強調(diào)，要堅持精細化扶貧，群策群力開創(chuàng)扶貧開發(fā)新局面。由此精細化扶貧在湘西土家族苗族自治州落地、生根、發(fā)芽。所謂精細化扶貧，就是要轉(zhuǎn)變扶貧方式，緊緊瞄準扶貧對象，因戶制宜，因戶施策，做到“一家一戶一本臺賬，一家一戶一個扶貧計劃，一家一戶給予具體支持”，確?！皫头鲆患遥撠氁粦簟?。

一、開展精細化扶貧背景

從宏觀政策層面來說，2013年11月3日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平，親臨湘西州視察扶貧開發(fā)工作，習近平表示，扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。三件事要做實：一是發(fā)展生產(chǎn)要實事求是，二是要有基本公共保障，三是下一代要接受教育。各級黨委和政府都要想方設法，把現(xiàn)實問題一件件解決，探索可復制的經(jīng)驗?！本珳史鲐氈饾u上升為國家政策。2014 年年初，中共中央、國務院出臺《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立精準扶貧工作機制。李克強總理在本年度《政府工作報告》中提出了“地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶，引導社會力量參與扶貧事業(yè)”的要求。作為全國綜合扶貧改革試點的龍山縣，在近年持續(xù)扶貧的基礎上，也全面推開精細化扶貧。

一直以來，我國實行以政府為主導的扶貧模式。湘西自治州黨委應招國家扶貧模式由道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變，由救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，由扶持貧困地區(qū)向扶持貧困人口轉(zhuǎn)變。九十年間湘西自治州有了翻天覆地的變化，但扶貧工作仍然存在很多問題，其中，農(nóng)村扶貧瞄準問題就需要我們認真反思總結(jié)。扶貧資源畢竟是有限的，如何將有限的扶貧資源精確地瞄準最需要幫助的貧困戶，已經(jīng)成為當前扶貧工作中面臨的新課題。

從微觀現(xiàn)實層面來說，則取決于龍鳳鎮(zhèn)自身亟待解決的貧困狀況。龍山縣是全省少數(shù)民族高寒山區(qū)貧困農(nóng)民脫貧解困工作重點縣，全縣115個村行政村已被確認為少數(shù)民族高寒山區(qū)行政村，占全省770個高寒山區(qū)行政村的15%。2012年末全縣總?cè)丝跒?8.63萬人，其中城鎮(zhèn)人口18.74萬人，占總?cè)丝?7.3%，其中土家族30.99萬人，苗族7.48萬人。全縣240個貧困村，2013年建檔立卡貧困人口為151537人，當年減貧人數(shù)為21984人，到2014年建檔立卡貧困人口為129553人。與湘西自治州其余縣相比，龍山縣建檔立卡貧困人數(shù)最高，當年減貧人數(shù)最為突出，在全省扶貧模式轉(zhuǎn)變中龍山縣積極響應，并取得了出色的成績，為精細化扶貧在湘西自治州的推進取得了表率作用。

二、龍鳳鎮(zhèn)精細化扶貧政策的實施現(xiàn)狀和措施

2015月5日，筆者從龍山縣扶貧辦獲悉，今年以來，縣扶貧辦加大精準扶貧工作力度，大力開展精細化扶貧工作。

第一、健全機構(gòu)是實施精細化扶貧的組織保證，龍山縣根據(jù)省州對“精細化扶貧”工作的要求，2014年3月，縣鄉(xiāng)兩級成立了以黨政一把手為組長的“精細化扶貧”工作領導小組，全面負責我縣精細化扶貧工作。召開了全縣精細化扶貧專題工作會議，制定了詳細的《龍山縣農(nóng)村扶貧對象識別、建檔立卡工作方案》。在全縣設立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦，確定了專抓人員，安排了足額的工作經(jīng)費，保障全縣精細化扶貧工作順利開展。同時建立縣級領導聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）制度，便于對精細化扶貧工作進行指導。安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和縣直單位派工作隊駐村扶貧，精細化扶貧工作做到責任層層精準分解，層層有人專抓，級級有專人責任，確保精細化扶貧工作落到實處。

第二、精細化識別扶持對象，找準最需扶持的貧困對象是實施精細化扶貧工作的關鍵和前提。龍山縣在扶貧對象識別過程中，嚴格按照《工作方案》的規(guī)定和要求進行識別，堅持“公正、公平、公開”的原則，依照申、調(diào)、識、示、審、核、批七個識別步驟，步步到位，不走過場，準確識別全縣貧困人口。對在識別過程中群眾意見大，干部弄虛作假、優(yōu)親厚友等違紀違規(guī)行為，堅持個案追蹤，由縣扶貧辦督查組，深入精細化扶貧的行政村，進行了專項督查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時解決，及時化解對象識別中的矛盾。全縣在扶貧對象識別過程中，無上訪、信訪等現(xiàn)象發(fā)生。

第三、科學選項是實施精細化扶貧的找準脫貧的突破口，在項目幫扶上，龍山縣扶貧辦一改過去大水“漫灌”式扶貧為“滴水”、“精灌”式扶貧方式，全縣從四大項目上，對扶貧對象給予幫扶，特別是對2014年要脫貧的21984個貧困人口，在項目安排上予以全覆蓋。一是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。全縣大力發(fā)展烤煙、百合、柑桔產(chǎn)業(yè)和湘西黃牛、湘西黑豬特色養(yǎng)殖業(yè)；二是開展金融貼息扶持。全縣共為108個各種專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶提供貼息貸款3000萬元；三是實施“雨露計劃”幫扶。全縣對貧困農(nóng)戶家庭貧困大學生、“兩后生”、義務教育階段學生進行幫扶；四是進行培訓幫扶。對貧困村的主干和科技帶頭人，每年選送120人次到湖南商業(yè)技師學院、湖南科技職院等省職業(yè)院校進行培訓，提高其脫貧致富能力；五是結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設，實施危房改造幫扶。

第四、幫扶措施是實施精細化扶貧的重要手段，龍山縣在幫扶措施上，全面規(guī)劃，創(chuàng)新方法，做到了準確幫扶。一是將全縣分為南北兩個片區(qū)按先難后易順序進行幫扶。2015-2017年駐村扶貧工作，重點放在南部片區(qū)的洛塔、洗車、里耶、內(nèi)溪、桂塘、咱果、召市等13個較貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的203個貧困村（社區(qū)）開展，其余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排在下輪進行扶貧。二是積極探索大戶帶動戰(zhàn)略。實施“公司”、“專業(yè)合作社”、“能人大戶”帶動貧困人口脫貧戰(zhàn)略。全縣共評審通過公司、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶共108個，為全縣貧困人口脫貧帶動人；三是結(jié)對幫扶。強化駐村扶貧工作，以“縣領導聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)，單位駐村，干部結(jié)對到戶”的方式，對全縣203個貧困村實行駐村扶貧，做到“貧困村不脫貧、工作隊不撤隊”。對每個扶貧對象戶，做到幫扶有責任人、有項目、有措施、有資金，確保每個貧困戶在規(guī)定的時間內(nèi)實現(xiàn)脫貧；四是做到管理精準。對扶貧資金嚴格管理，扶貧項目進行陽光操作，扶貧資金的使用、幫扶項目的實施，實行“公開辦事程序，公開辦事結(jié)果，接受社會監(jiān)督”的“兩公開一監(jiān)督”的管理模式，確保有限的扶貧資金能真正用到扶貧對象身上。

第五、科學評價是實施精細化扶貧的重要環(huán)節(jié)。龍山縣注重精細化扶貧結(jié)果的考核評價，堅決落實扶貧攻堅業(yè)績考核辦法，突出對縣直部門、駐村幫扶工作隊和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核評價，考核結(jié)果與干部使用直接掛鉤，不唯票數(shù)、不唯學歷。同時，再是注重在扶貧攻堅主戰(zhàn)場上評價干部、發(fā)現(xiàn)干部、選用干部，用扶貧攻堅實效作為提拔的關鍵，以嚴格的考核確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府把主要精力集中到扶貧攻堅上。

誠然，龍山縣在近年來的扶貧開發(fā)中取得了諸多成就，也積累了比較豐富的經(jīng)驗和做法，為日后的精細化扶貧工作打下了較為堅實的基礎。但是，由于精細化扶貧目前尚沒有一個可供參考的固定模式，不同省份、不同地區(qū)的具體情況也有很大差異，盡管龍山縣在精細化扶貧的規(guī)劃擬定以及前期準備等方面做出了大量的工作，但在具體實施過程中仍不可避免地存在著較多的問題和困惑。根據(jù)筆者入戶走訪式調(diào)研，發(fā)現(xiàn)主要存在著以下問題：

第一、找準扶貧對象難度大。用定量的標準衡量貧富，無論是過去的還是現(xiàn)在的扶貧標準，從理論上講，都能以此把貧困人口從總?cè)丝谥蟹直娉鰜?，但是實際操作起來難度很大，特別是當扶貧對象與扶持政策緊密掛鉤時，難度就更大。因為人均純收入4200元以下和4200元以上，沒有準確的數(shù)據(jù)能夠證明，到底誰窮誰富說不清楚，有的說生產(chǎn)生活條件同等，享受扶持政策也應同等，大多農(nóng)戶都爭當窮人，想得到政策扶持。因此，在人人爭“窮”的情況下，在對農(nóng)戶綜合信息進行統(tǒng)計時，很難得到準確真實的數(shù)據(jù)，進而影響到貧困農(nóng)戶的界定。

第二、因戶制宜落實幫扶項目難度大。確定了貧困農(nóng)戶的下一步工作要求，就是為貧困戶制定個性化幫扶措施，即幫扶計劃表。在調(diào)研中，桃興村、棧行村扶貧工作組反映了該項工作帶來隱患。因為一旦為貧困戶對象制定了個性化幫扶計劃表，在貧困對象看來則相當于一紙契約，如果屆時能按計劃表如期完成個性化幫扶措施，當然最好，但是，由于資金或者工期延誤或者項目申報等導致個性化幫扶措施落實不到位，一些貧困對象會以當初擬定的個性化幫扶計劃表為證據(jù)，質(zhì)問工作組工作不到位甚至“鬧事”，給建設扶貧工作帶來負面影響；同時，一些工作組考慮到這樣的隱患，通過他人了解對象情況并制定個性化幫扶措施，貧困對象不知情，一是沒有了監(jiān)督，二是無法掌握真實情況。

第三、項目持續(xù)發(fā)揮作用難度大。扶貧項目實施完畢后，由于村級經(jīng)濟來源匱乏，大多沒有缺乏專人維護保養(yǎng)，通常出現(xiàn)局部問題導致已完工項目無法正常使用，進而造成常年閑置、最后殘毀的情況，使項目效益發(fā)揮受限或者喪失。由于資金匱乏，這些毀壞的工程，很難得到修復。水泥路面就是一個突出的典型，大凡修水泥路都要涉及巨大的資金投入，當前村級4.5M主干道造價標準為48-60萬元/公里，硬化路面一旦毀壞，路面的修復遠不是村級財力能夠承擔。

第四、資金投入量到村過小。今年上半年各個扶貧工作組共為扶貧村投入5430萬元，新建和硬化村組道路195公里；新修維修水利工程92處，解決飲水困難人口1.08萬人；改造農(nóng)村電網(wǎng)106千米，有效解決2280戶農(nóng)戶用電難題。以上投入總量并不大，如果平均到100個扶貧村，更難體現(xiàn)出建設扶貧效果。特別是整村推進，雖然國家給予了大力扶持，上級提出了投入要求，但由于扶貧村貧困程度深，涉及面積大，需建項目多，即使達到投入標準仍然與貧困人口的要求和愿望相差甚遠。

三、進一步完善龍山縣精細化扶貧的對策建議根據(jù)龍山縣的基本情況和精細化扶貧的實施進展，結(jié)合精細化扶貧的其他地方經(jīng)驗，提出以下進一步完善龍山縣精細化扶貧的對策及建議

第一、勇于創(chuàng)新，破解思維瓶頸。當前和今后的一個時期，是轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵時期，特別是國家實施武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點重大戰(zhàn)略，給龍山縣帶來了歷史性發(fā)展機遇，精細化扶貧正是在當前形勢下應運而生。要真正使精細化扶貧落到實處，達到效果，就必須要破除過來的慣性思維，以創(chuàng)新謀求突破，要在堅決貫徹落實中央、省、州、縣各項決策部署的基礎上，緊緊圍繞區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅兩大任務，充分借鑒發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式，創(chuàng)新扶貧攻堅模式，才能推動率先脫貧、實現(xiàn)率先發(fā)展。

第二、再次摸底，鎖定扶貧對象。做好調(diào)查摸底，熟悉該村及貧困戶的情況是做好扶貧工作的基礎。要在前一階段入戶摸底的基礎上，將村里的底子繼續(xù)摸清，將最真實可靠地數(shù)據(jù)統(tǒng)計上來，確保貧困戶基本情況不漏、不錯。要科學制定好幫扶方案，逐戶核實登記，錄入幫扶計劃表，建立幫扶動態(tài)檔案，同時，要及時對規(guī)劃進行修改和完善，確保幫扶任務目標的順利實施。

第三、做強隊伍，提高工作水平。實施精細化管理，頭緒多、任務重、要求高，需要大量的人力支撐。因此，作為精細化管理的主要責任主體——扶貧工作組，必須要加強隊伍建設，才能發(fā)揮主力軍。一要配齊配強工作組，保證工作組形成“戰(zhàn)斗力”。二要不斷加強扶貧組的政治、思想、作風和能力建設，提高自身素質(zhì)，為精細化扶貧提供先決條件。三要提高工作經(jīng)費預算，保證精細化扶貧工作正常實施。四要保證在建項目工程質(zhì)量的同時要在后續(xù)管理及維護上充分發(fā)揮主觀能動性，避免項目重復建設，造成資金浪費。

第四、注重實效，杜絕形式主義。部分工作組實施精細化扶貧工作抱著完成任務、應付考核的心態(tài)，并沒有將精細化理念應用到建設扶貧工作中去，不僅不能對建設扶貧工作起到推動作用，反而造成資金和精力的浪費。精細化扶貧關鍵在于“精”和“細”，要在鎖定貧困對象后，才能有針對性的實施建設扶貧，提高建設扶貧實效，切實改變貧困村面貌，使貧困對象受益。

第五、積極“造血”，加強智力扶貧。加大智力扶貧力度是實施精細化建設扶貧工作的重點之一，貧困的原因除了自然環(huán)境的限制因素，就是素質(zhì)低影響的，只有把窮根拔除，才有希望長久脫貧，否則思想不解放，素質(zhì)不提高，扶貧資金一斷炊，扶貧項目一結(jié)束，還有可能再度貧困化。（作者單位：吉首大學商學院）

基金項目：本文系國家民委科研項目（12JSZ001），湖南省社科基金項目（2010 YBB270）和吉首大學學成返校博士科研資助經(jīng)費研究項目（jsdxxcfxbskyxm201315）階段性成果之一。

參考文獻：

[1]胡芳肖，王育寶.我國農(nóng)村貧困新特征及扶貧戰(zhàn)略新指向[J].開發(fā)研究，2005，（05）：18.

[2]李小云.扶貧資金要瞄準貧困「J」.隙望新聞周刊，2005，（38）.

[3]扶貧概述之貧困現(xiàn)狀與概況〔EB/OL〕.[2006-04-10].http：www.baibaofp.eom/fP95一PkXzygk3.htm20K.

[4]許源源，蘇中央.中國農(nóng)村扶貧瞄準的歷史演變[J].老區(qū)建設，2007，（04）：19.

[5]國務院.國家八七扶貧攻堅計劃[EB/OL].〔2008-05-01〕.httP： //www.cdPf.org.cn/fuP/content/2007-11/22/co.11K.

[6]李曉紅.社會資本的當下功用與政府反貧困前瞻問題[J].改革.2012（02）

[7]初昌雄，史蓉.“雙到”扶貧工作中扶貧對象的動態(tài)調(diào)整及其政策建議[J].南方農(nóng)村.2013（10）

[8]吳雄周，丁建軍.基于成本收益視角的我國扶貧瞄準方式變遷解釋[J].東南學術(shù).2012（05）

[9]羅江月，唐麗霞.扶貧瞄準方法與反思的國際研究成果[J].中國農(nóng)業(yè)大學學報.2014（04）