平昌改革之殤

高新軍

20世紀(jì)90年代以來,四川省大規(guī)模地開展了黨內(nèi)民主的改革試驗(yàn)。從黨代會(huì)年會(huì)制、黨代表常任制,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的“公推公選”和“公推直選”,不僅在改革的深度上,而且在推廣的廣度上,都走在全國前列。其中,四川省巴中市平昌縣在試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子“公推直選”的黨內(nèi)民主方面獨(dú)樹一幟。2001年該縣開始在靈山鄉(xiāng)試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子“公推直選”,到2005年底,這種試驗(yàn)已在該縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣,并于2006年1月獲得了“第三屆中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。平昌縣從一個(gè)默默無聞的山區(qū)縣,走到了全國黨內(nèi)民主改革的前列。

但令人費(fèi)解的是,自從2006年獲獎(jiǎng)后,平昌縣的改革在當(dāng)?shù)胤炊饾u進(jìn)入了自然消亡狀態(tài)。當(dāng)年主持和推行改革的領(lǐng)導(dǎo)已于2008年4月被迫遠(yuǎn)走他鄉(xiāng),其他干部換的換,走的走,留下的也大都被邊緣化。筆者2009年3月赴平昌縣了解這項(xiàng)改革的近況,在縣委組織部、縣人大等部門都吃了閉門羹?，F(xiàn)在這項(xiàng)改革在當(dāng)?shù)厮坪醭闪恕敖麉^(qū)”,當(dāng)?shù)馗刹空勚?避之唯恐不及。

這樣的結(jié)果大大出乎筆者的預(yù)料,同時(shí)也勾起了筆者一探究竟的強(qiáng)烈欲望:平昌縣黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新的曲折經(jīng)歷,在很多方面折射出我國地方政府創(chuàng)新的制度困境,值得深思。

筆者認(rèn)為,要使一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新獲得可持續(xù)發(fā)展,需要解決兩個(gè)根本問題:一是改革創(chuàng)新的動(dòng)力問題,二是改革創(chuàng)新的手段問題。正是在這兩個(gè)根本性問題上,平昌縣的創(chuàng)新遇到了制度瓶頸。

據(jù)了解,平昌縣2001年開始在靈山鄉(xiāng)推行鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子“公推直選”,這項(xiàng)黨內(nèi)民主改革的直接原因是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村面臨干群矛盾突出、干群對(duì)立情緒嚴(yán)重的危機(jī)。由于當(dāng)時(shí)還要征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi),農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重,在平昌這樣的國家級(jí)貧困縣,農(nóng)民沒有太多機(jī)會(huì)增加收入,因此對(duì)地方政府從自己身上吸取資源的行為十分敏感。平昌縣所在的巴中市,干部們強(qiáng)烈抱怨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體的巨額負(fù)債。在巴中市的一個(gè)地區(qū),2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠農(nóng)民的債務(wù)達(dá)到了總收入的112%。(文武《對(duì)鐵西片區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)情況的調(diào)查及思考》,《今日巴中》2001年第12期)根據(jù)另一報(bào)道,“由于村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從不償還債務(wù),政府已經(jīng)失去了威信,村民們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是騙子。債權(quán)人天天來催債,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部焦頭爛額,他們已經(jīng)數(shù)月不發(fā)工資了,在討債人的頻頻登門下也無法專心工作,很多干部辭職并搬到其他地區(qū)生活”。(巴中市黨委《鄉(xiāng)村換屆選舉工作總結(jié)》2001年12月20日)在這種情況下,巴中市黨委將鄉(xiāng)鎮(zhèn)半競爭性選舉視為解決問題的一個(gè)辦法。檔案資料顯示,縣市黨委希望在半競爭性選舉中出現(xiàn)一些有能力解決問題、擁有村民信任并且愿意在農(nóng)村地區(qū)工作的干部。平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的“公推直選”就這樣被地方官員當(dāng)作了緩解干群緊張關(guān)系的工具,“公推直選”也確實(shí)在動(dòng)員民眾對(duì)地方政府的支持上起到了一定作用。當(dāng)?shù)馗刹渴沁@樣介紹他們的創(chuàng)新實(shí)踐的:在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的“公推直選”中,沒有組織意圖,只有黨員意志。黨政官員有這樣的認(rèn)識(shí)并且付諸實(shí)踐,這是我國政治發(fā)展的新現(xiàn)象。

但是,在中央農(nóng)村政策進(jìn)行了重大調(diào)整之后,推動(dòng)平昌干部將這項(xiàng)改革繼續(xù)進(jìn)行下去的動(dòng)力,就更多地來自于政績的沖動(dòng)。這種改革動(dòng)力的變化,也反映在改革的阻力方面。過去由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)重,干群關(guān)系緊張,農(nóng)村工作開展不了,反對(duì)改革的聲音相對(duì)較小。當(dāng)改革的環(huán)境發(fā)生變化,改革的動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)楦刹康恼冎?不同的看法就出現(xiàn)了。

一項(xiàng)研究表明,地方黨委領(lǐng)導(dǎo)并非為了民主的目的價(jià)值,而是為了民主的工具價(jià)值引入半競爭性選舉,目的在于緩和社會(huì)矛盾、增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力,從而保持社會(huì)政治的穩(wěn)定。(賴海榕《我國縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況、政府能力與基層民主法制的比較研究》)現(xiàn)在,能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定是干部提拔的重要標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),一方面,本地居民賺錢的機(jī)會(huì)少,因此對(duì)地方當(dāng)局占有資源的行為以及貪污腐敗比較敏感;另一方面,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,地方權(quán)力擁有較少的財(cái)政資金,因此,當(dāng)?shù)毓賳T難以通過大規(guī)模投資來表現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績。例如,擁有102萬人口的平昌縣2008年財(cái)政收入僅8000多萬元,而該縣當(dāng)年的財(cái)政支出高達(dá)11億多元。巨大的缺口全部來自中央和四川省的轉(zhuǎn)移支付。因此,用選舉中獲得的政治合法性來彌補(bǔ)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足而欠缺的合法性,通過政治改革來顯示政績,成為一些地方官員累積政治資本的一種手段。

這樣看來,半競爭性選舉的引入和發(fā)展是地方黨政官員出于理性的個(gè)人利益計(jì)算而發(fā)生的。掌握干部任免權(quán)的黨政干部希望通過改革得到晉升,因此愿意承受改革所造成的個(gè)人權(quán)力暫時(shí)或部分的喪失。

顯然,這樣的政績觀念在農(nóng)村干群矛盾下降、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消、農(nóng)村利益格局重新調(diào)整后面臨著新的挑戰(zhàn)。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是平昌縣一些干部開始抱怨該縣主要領(lǐng)導(dǎo)為了自己進(jìn)步,而不顧他人的利益。筆者在調(diào)查中也聽到一些諸如“某個(gè)人想把以前別人做的事也總結(jié)到自己的頭上來”的議論。二是一旦這種政績觀占據(jù)主導(dǎo)地位,改革的推動(dòng)者就很有可能超越現(xiàn)實(shí)條件,推行更為激進(jìn)的措施,也就是人們常說的“太理想化”。無論哪個(gè)方面,都會(huì)導(dǎo)致改革脫離正常軌道,進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。例如,平昌縣曾在2002～2003年將原有的61個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為27個(gè),力度之大前所未有,在全國也獨(dú)此一家。但當(dāng)原平昌縣主要領(lǐng)導(dǎo)離開后,該縣又從27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)到43個(gè)。

平昌改革的曲折,其實(shí)早在它推行的過程中就蘊(yùn)含著了。在平昌的黨內(nèi)民主改革中存在一個(gè)悖論:民主和集權(quán),本相矛盾卻和平地共存著。我們往往必須用高度集中的一把手權(quán)力自上而下地強(qiáng)力推行基層的民主,這就不自覺地排斥了民眾的主動(dòng)參與,最后改革變成了“一把手”的政績工程。這時(shí),當(dāng)改革還沒變?yōu)閺V大基層干部群眾的廣泛要求,權(quán)力仍舊集中在一個(gè)或者少數(shù)幾個(gè)人手里時(shí),最容易發(fā)生的就是“人亡政息”的悲劇,在人們的權(quán)利意識(shí)相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。

在平昌這個(gè)案例中,曾經(jīng)戲劇性地發(fā)生了這樣一件事:巴中市和平昌縣的主要領(lǐng)導(dǎo)因?qū)δ膫€(gè)人主導(dǎo)的改革處于更高水平產(chǎn)生意見分歧,從而發(fā)生了權(quán)力較量,這也最終導(dǎo)致了原平昌縣主要領(lǐng)導(dǎo)的黯然離去。這或許是平昌黨內(nèi)民主改革遭遇挫折的偶然因素。這種悲劇以個(gè)人關(guān)系這種特殊形式出現(xiàn),但反映的是整個(gè)體制的問題。

2009年4月平昌之行后,筆者又赴浙江溫嶺和南京六合區(qū)分別考察當(dāng)?shù)氐膮⑴c式預(yù)算民主懇談和民主自治管理。在這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份,基層民主改革與平昌的最大區(qū)別就是民眾的自覺參與和權(quán)利意識(shí)的覺醒。來自民眾的監(jiān)督力量,對(duì)于官員的政績沖動(dòng)和高度集中的權(quán)力都是有效的制約。平昌改革之殤給我們的啟示,是基層的改革創(chuàng)新已對(duì)現(xiàn)有體制提出巨大的挑戰(zhàn),而突破這種制度瓶頸的關(guān)鍵在于凝聚民眾的力量。