縣域治理的瓶頸如何突破

于建嶸

當(dāng)前縣級政權(quán)在政治運(yùn)作方面有一個(gè)非常明顯的權(quán)力悖論。一方面,針對近年頻發(fā)的官民沖突,幾乎所有的縣級官員都表示,由于行政體制上許多部門實(shí)行垂直管理,縣級黨政缺乏綜合調(diào)控能力,缺乏必要的治縣資源特別是行政權(quán)力資源,縣級黨政是以有限的權(quán)力承擔(dān)著無限責(zé)任;另一方面,各地發(fā)生了多起發(fā)人深省的事件:縣級黨政負(fù)責(zé)人利用手中掌握的權(quán)力,公然搶奪農(nóng)民土地和野蠻拆遷居民住房,還把司法作為私人的工具,對付那些對其行為提出批評、建議的民眾和媒體,甚至對上訪民眾采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段進(jìn)行壓制迫害。

這一縣政權(quán)力悖論表明,縣級政權(quán)存在著嚴(yán)重的體制性障礙,需要進(jìn)行改革。古今的執(zhí)政者和知識分子都以“郡縣治則天下安”來強(qiáng)調(diào)縣政在國家治理中的重要性。就現(xiàn)實(shí)政治而言,許多省市都在進(jìn)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革實(shí)踐,希望最終實(shí)現(xiàn)“省管縣”。但是,這種行政分權(quán)在加強(qiáng)縣級政府自主權(quán)的同時(shí),也增加了權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險(xiǎn),有可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會問題。

“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”遇到的體制性困境

中國正在進(jìn)行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等改革,就是試圖解決行政體制的層級、規(guī)模和權(quán)限問題,屬于行政分權(quán)范圍的改革。

早在1992年,浙江省就對13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán),賦予了縣級政府機(jī)關(guān)在基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資等項(xiàng)目的審批權(quán)。2002年8月,浙江省正式下文將313項(xiàng)審批權(quán)下放給紹興縣等17個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(含縣級市)以及杭州市蕭山區(qū)等3個(gè)區(qū)。2007年,四川省政府下達(dá)了《關(guān)于開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》等。到目前為止,除上述省市外,還有湖南、安徽、廣東、吉林、山東、福建、遼寧等省都宣稱在進(jìn)行類似的改革?？v觀這些“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革,主要是試圖在財(cái)權(quán)和事權(quán)兩個(gè)方面對現(xiàn)有體制進(jìn)行突破。

其一,在財(cái)政上實(shí)行“省管縣”。縣財(cái)政直接對省負(fù)責(zé),另外在財(cái)政分成方面,也有所改變。比如浙江就規(guī)定,縣的地方財(cái)政收入的50%上交省里,縣留50%,地級市的財(cái)政只能靠市本級財(cái)政解決。

其二,擴(kuò)大縣級政府的職權(quán),把部分省市經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)下放給縣級政府,如計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等。

然而,由于現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約,決定了這種行政分權(quán)式改革步履艱難,難以實(shí)現(xiàn)突破“市管縣”體制這一目標(biāo)。也就是說,要解決“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”所遇到的體制性困境,如果只是在省、市、縣三者的職權(quán)關(guān)系上做文章,是很難取得真正成效的,需要有新的改革思維,需要有體制性的突破——這個(gè)突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標(biāo)。

事實(shí)上,按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設(shè)想。孫中山在設(shè)計(jì)中國政治發(fā)展時(shí),一個(gè)重要目標(biāo)就是在縣政自治的基礎(chǔ)上構(gòu)建現(xiàn)代國家。他曾指出,“中央與省之權(quán)限采均權(quán)制度。凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者,劃歸中央;有因地制宜之性質(zhì)者,劃歸地方。不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán)”,“縣為自治之單位,省立于中央與縣之間,以收聯(lián)絡(luò)之效”?？梢?在孫中山這里,縣的自治權(quán)是相對獨(dú)立于省的,而不是依賴于省的授權(quán)。

當(dāng)然,縣政自治在中國是否行得通的質(zhì)疑并不會因?qū)O中山的主張而消失,需要回答的問題很多。這其中有關(guān)村民自治的實(shí)踐及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的問題最為突出。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一定要和整個(gè)縣的改革相結(jié)合,因?yàn)橹鲗?dǎo)中國農(nóng)村發(fā)展的是縣而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一點(diǎn)應(yīng)該首先樹立起來。先考慮好縣的定位,再考慮鄉(xiāng)的定位,縣政自治應(yīng)成為中國政治發(fā)展的突破口和目標(biāo)。

建立縣域的剛性政治負(fù)責(zé)制度

如果說行政分權(quán)解決的是中央與地方的關(guān)系問題,可以把縣政自治作為縣政改革的基本目標(biāo)的話,那么,政治分權(quán)則是解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言,政治分權(quán)的主要目標(biāo)是要通過政治改革建立一整套干部管理制度,解決地方領(lǐng)導(dǎo)人的激勵體制和個(gè)人選擇問題。

目前進(jìn)行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”式的行政分權(quán),由于沒有政治分權(quán)作為基礎(chǔ),很難防范權(quán)力被濫用。事實(shí)上,在某些實(shí)行“省管縣”的地方,由于縣級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力加大,所產(chǎn)生的腐敗案件也更為嚴(yán)重。海南省實(shí)行省管縣后,產(chǎn)生的問題就很有說服力。2005年海南省臨高縣原縣委書記吳光華、2006年屯昌縣原縣委書記徐清學(xué)、2007年文昌市原市委書記謝明中均因腐敗案而落馬。對此,海南省委書記衛(wèi)留成說,海南實(shí)行省直管縣的體制,縣(市)委書記的行政級別高(正廳級),權(quán)力過于集中,班子內(nèi)部監(jiān)督和同級紀(jì)委監(jiān)督較難。要解決這些問題,需要實(shí)行地方自治。而地方自治主要在于以地方之人,按地方之意,治地方之事。就目前的情況來看,為了減少改革的阻力,可以考慮優(yōu)先解決如下幾個(gè)問題——

改變目前縣級政權(quán)的異地為官制度。地方政治自治的一個(gè)重要原則就是充分發(fā)揮地方政治精英對地方政治的主導(dǎo)作用。縣級領(lǐng)導(dǎo)干部回避制是當(dāng)前中國重要的人事組織制度。這種制度理論上可以避免地方官曲意鄉(xiāng)閭,結(jié)黨營私,減少腐敗。但是通過這些年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn),這項(xiàng)旨在防止官員以權(quán)謀私的制度,不僅反腐效果欠佳,在一些地方反有助長腐敗之勢。對于一個(gè)現(xiàn)代國家而言,政治首長對轄區(qū)的身份認(rèn)同是十分重要的。

從縣級間接選舉向公開直接選舉發(fā)展,構(gòu)建真正的基層民主自治體制。自治制度并不一定是民主制,而民主制一定是以自治為基礎(chǔ)的。孫中山早就指出,“完全自治之縣,其國民有直接選舉官員之權(quán),有直接罷免官員之權(quán),有直接創(chuàng)制法律之權(quán),有直接復(fù)決法律之權(quán)”,“每縣地方自治政府成立之后,得選國民代表一員,以組織代表會,參與中央政事”。孫中山構(gòu)想的縣政自治,縣的官員是由國民直接選舉的,而省長則是國民代表間接選舉?？紤]到中國目前的情況,可以分兩步走:其一,按照現(xiàn)行體制,真正按民主的原則進(jìn)行縣級人民代表大會的代表選舉,并使縣人大代表專職化,再由縣人大代表選舉縣行政長官;其二,經(jīng)過5到10年,通過修改憲法,過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。

重新確立縣級政權(quán)和縣級領(lǐng)導(dǎo)人的政治定位,建立真正的責(zé)任政府。建立縣域政治的關(guān)鍵是建立政治授權(quán)程序,使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán),同時(shí)讓他們負(fù)起剛性的政治責(zé)任。建立了剛性的政治授權(quán)程序,縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治,縣政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)才會變成一個(gè)受人尊重、有創(chuàng)造成就感、值得長期擔(dān)任的工作,才會吸引對本縣人民有承擔(dān)的地方政治精英。建立了縣域的剛性政治負(fù)責(zé)制度,使決策、行政失當(dāng)?shù)目h政領(lǐng)導(dǎo)付出個(gè)人代價(jià),無法托庇于干部流動,縣政府才會建立公信力,才有可能成為既對本縣人民負(fù)責(zé)又對中央政府負(fù)責(zé)的地方政府。

進(jìn)行司法改革,構(gòu)建司法制衡制度。目前,地方法院和檢察院的主要經(jīng)費(fèi)都源于同級財(cái)政,其他物資資源也受制于地方行政部門。這種司法審判權(quán)力的地方化影響了國家法律實(shí)施的統(tǒng)一性,影響了司法的獨(dú)立性,使法官的公平和公正執(zhí)法沒有充分有效的法律保障,同時(shí)導(dǎo)致或助長了審判和執(zhí)行中的地方保護(hù)主義,容易產(chǎn)生各種司法腐敗。根據(jù)中國目前的情況,筆者認(rèn)為,需要建立一整套的司法制衡,以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關(guān)系。這種司法制衡制度的核心內(nèi)容是把司法審判權(quán)從地方收歸中央,由中央實(shí)行垂直管理。顯而易見,建立縣域司法制衡的關(guān)鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權(quán)的控制,在人事、財(cái)政、業(yè)務(wù)三方面直接對中央政府負(fù)責(zé),而不是對縣政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權(quán)建立不合法的關(guān)系,中央政府可以考慮實(shí)行司法人員的流動回避制。

中國縣政改革的方向應(yīng)該是縣政自治,它需要調(diào)整中央與地方的關(guān)系,充分重視地方的自主性和特殊性,發(fā)揮地方的創(chuàng)造力;需要確立民眾對執(zhí)政者的制約,建立真正意義的責(zé)任政府;同時(shí)需要具有權(quán)威的司法制度來制約地方的政治行為,以保證國家的政治統(tǒng)一有效性。