淺析事業(yè)單位預算管理

韓春麗

摘要:2000年,國家實施財政預算管理體制改革,改革內容有三個方面:一是部門預算,二是實行國庫集中收支制度,三是推行政府采購制度。這一切要求行政事業(yè)單位規(guī)范和加強預算和資金管理。基層行政事業(yè)單位預算管理是全員、全過程的管理工作,完善預算制度,加強預算管理對事業(yè)單位財務管理的發(fā)展具有重要意義。

關鍵詞:預算編制;預算執(zhí)行;預算管理

中圖分類號:F812 文獻標識碼:A

文章編號:1674-1145(2009)23-0177-02

財政預算管理體制改革后,行政事業(yè)單位財務管理的工作量將有一定程度的增加,財務管理的內容將更加豐富,預算管理將成為財務管理的主要內容,貫穿于財務管理工作的方方面面,行政事業(yè)單位財務管理工作的內容和管理方法就不得不發(fā)生一些變化。加強和深化預算管理,做到科學編制預算、嚴格執(zhí)行預算、全面監(jiān)督預算執(zhí)行過程、及時總結預算執(zhí)行結果,是非常必要的。

一、行政事業(yè)單位預算管理中存在的主要問題

(一)從預算程序上看預算管理中存在的問題

1.行政事業(yè)單位預算編制存在的問題。預算編制是預算管理的起點,也是整個預算管理工作的基礎,但目前在這一環(huán)節(jié)上還存在不少的問題。首先,有些單位未能充分理解預算對本單位的重要意義,認為單位內部財務管理就是從財政“要錢,花錢”的過程,對編制預算的重要性認識不足,因而在編制預算時未能引起足夠的重視;其次,編制方法不科學,預算編制時間倉促,準備不充分,難以保證預算編制的準確性、科學性,使預算缺乏嚴肅性;最后,由于編制時間倉促,預算編制難以做到自下而上。

2.行政事業(yè)單位預算執(zhí)行中存在的問題。因為預算編制缺乏準確性,在實際執(zhí)行中就會與預算有差異,就會造成財務決策的隨意性,產生管理上的“松、散、亂”;另外,支出管理控制不嚴、隨意性較大:在預算執(zhí)行過程中,支出申批制度不嚴,隨意擴大開支范圍,巧立名目發(fā)放獎金,提高補貼標準,隨意改變資金用途,“專款不能專用”的現象時常發(fā)生,嚴重影響了專項工作的進展和資金的使用效益。

3.行政事業(yè)單位預算監(jiān)督及其存在的問題。目前好多單位雖然編制了預算,但對預算資金的使用效益不進行跟蹤審計,即使進行了跟蹤調查,也是分析膚淺,總結簡單,資金使用效益考核不深入,成本考核更是空白,放松了對資金使用合法合理的要求。

(二)從預算編制上看存在的問題

1.預算編制方法簡單,“零基預算”方法流于形式。一方面,目前有一部分行政事業(yè)單位在預算管理中采用傳統(tǒng)的增量預算編制方法,這種方法不科學不規(guī)范,也不符合公平效率原則,固化了資金在不同部門之間的分配格局,基數加增長的編制方法還促使各部門想方設法擴張預算規(guī)模,沒有利用預測分析、政策評價等科學方法核定預算,制約了各部門提高資金利用效益的動力。

2.預算編制不完整,統(tǒng)籌安排不全面?！吨醒氩块T財政撥款結余資金管理辦法》第二章第七條規(guī)定,“中央部門在編制下一年度支出預算時,如要求新增基本支出,應優(yōu)先動用基本支出結余資金,結余資金不足以安排時再向財政部提出申請增加預算”。但基層行政事業(yè)單位在編制歷年預算時,不將上年結余資金和其他收入納入預算安排,造成預算編制不完整,統(tǒng)籌安排不全面。上年結余資金變成調節(jié)決算的蓄水池,其他收入也常常用于單位的福利性支出,甚至演化成“小金庫”的主要資金來源。

3.對預算編制的管理缺乏約束力。預算編制是預算管理最重要的一環(huán),在發(fā)達的市場經濟國家預算一經法定程序通過即成為法律性文件,必須嚴格執(zhí)行。行政事業(yè)單位預算編制是一項與單位發(fā)展密切相關的重大活動,應用多方面人士參與協調論證,接受各部門的監(jiān)督,而現在的預算編制基本是由財務部門一家負責,在預算編制的過程中或多或少地出現領導項目、關系項目。預算編制的隨意性還表現在預算編制缺乏科學的標準,無法依據標準量化支出,特別是在一些項目經費分配上,由于缺乏科學可靠的經費支出標準,財務部門只能憑經驗核定支出,既不準確又嚴重影響到預算安排的公平和透明度。目前行政事業(yè)單位預算管理中調整預算、追加預算的情況經常發(fā)生,有的項目甚至是先施工后立項再追加預算,這樣容易造成資金的浪費,影響預算的權威性。

(三)預算控制中存在問題

預算控制力度不夠,控制體系不健全。預算控制在預算管理的各個環(huán)節(jié)中占有重要地位。一般行政事業(yè)單位預算控制主要包括:事前控制、事中控制、事后控制。但是目前在基層行政事業(yè)單位中,通常在一二月份才開始預算的編制,到4月份上級部門的批復才下達,等到預算指標分配到各部門時已經接近第二季度了,成為了事后預算,事中沒有制定有效的控制制度,事后對于預算執(zhí)行情況的分析不夠詳細,對以后年度預算的指導性不夠。要加強預算控制,必須建立起有效的預算控制系統(tǒng),如果沒有一個有效的預算控制系統(tǒng),再好的預算計劃也難達到預期的目的。

二、加強預算管理,發(fā)揮預算管理的重要作用

(一)強化單位內部預算管理

要重視預算管理,按照“綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點”的原則,編制單位內部經費執(zhí)行預算,加強經費執(zhí)行實時控制;通過對比分析預算與實際支出,及時預警經費超支;加強對單位經費執(zhí)行情況的考核,將經費使用、管理情況納入年度目標管理考核范疇。在預算經費執(zhí)行過程中嚴格控制限額經費、盡量減少計劃外專項經費,從而加強經費管理和提高經費使用效益。

(二)科學合理地制定預算,嚴格專項資金的管理

《事業(yè)單位財務制度》規(guī)定,事業(yè)單位預算是根據事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。但有些單位在編制預算時,不清楚本單位下一年度的工作目標,本著能多申請一些財政撥款就多申請的態(tài)度,不考慮財政資金的緊張,往往上報一些假數據。特別在專項資金方面,編報預算時上報好幾個項目,但沒有幾個有研究價值,甚至對有些項目根本就沒有進行研究,最后造成一些單位項目資金的閑置和嚴重浪費,這也是對資源極大的浪費。有些單位在得到財政撥款后,對資金運用要求不嚴格,常常出現?？畈粚Ｓ玫默F象,把專項資金用于招待費、會議費、高檔消費和彌補基本支出不足等。這樣不僅不符合事業(yè)單位財務管理制度,也沒有使財政資金的作用有效發(fā)揮。要高質量地完成預算工作,一要準確掌握包括單位性質、職能、業(yè)務范圍、資產配置、人員狀況等在內的一系列單位基本情況;二要明確單位發(fā)展方向及近期目標;三要精打細算,力求經濟效益最大化。目前,國家對科研事業(yè)單位實行核定收支、定額或者定向補助、超支不補、結余留用的預算管理辦法。所以預算對于單位來說是血液、是命脈,我們要嚴格對待,不能出現絲毫的錯誤。

(三)強化預算管理,加大管理約束機制

預算編制的科學性、全面性和準確性是單位加強預算管理、提高資金使用效益和效率的前提條件;我國目前的現狀是財政預算與預算執(zhí)行結果有很大的差距。在預算管理上應堅持預算編制、執(zhí)行、評價并重原則,科學合理編制部門預算,大力推廣零基、績效編制方法,要進一步細化收支項目,落實政府收支分類改革措施,切實保證預算與實際相符,必須協調好財務部門內部和財務、業(yè)務部門之間的關系,收集好基礎數據,核定各項支出定額標準,力爭做到自下而上全面編制預算。在預算執(zhí)行上必須嚴格按預算批復有計劃組織收入、安排支出,逐步杜絕隨意變革預算、追加預算的做法。建立健全科學評價體系,為管理決策提供科學依據。

1.從預算管理體制上進行規(guī)范

第一,積極推廣國庫集中支付制度和政府集中采購制度。預算執(zhí)行監(jiān)督控制不嚴、預算執(zhí)行透明度不高、財政資金運行效率和效益低下是我國目前存在的普遍現象,積極推廣國庫集中支付制度和政府集中采購制度,能有效控制預算執(zhí)行、規(guī)范和高效管理國庫現金及債務、及時準確地提供完整的預算執(zhí)行報告、為財政管理和宏觀調控服務。

第二,建立健全剛性的財政預算機制,杜絕地方財政的“軟”預算約束。應規(guī)定凡是合理的、能夠預見的公共支出,都應該列入預算。鑒于目前國情,預算外也可以允許有一定的支出,但必須履行嚴格的程序,超過一定額度的,須報人大批準。

第三,建立、健全有效的預算管理考核、獎懲機制。通常應以預算的各項指標為依據,對全面預算的執(zhí)行情況進行系統(tǒng)的記錄和計量,并定期編制預算反饋報告,將實際完成情況與預算對比來考核各單位的工作成果,從而進行有效的糾偏和獎懲。對于考評這一事后的監(jiān)督控制環(huán)節(jié),應以各項硬指標和制度為依據,不折不扣、一絲不茍地對預算的執(zhí)行加以考核和評價,真實地反映出預算管理的實施情況,為全面預算管理制度的完善以及嚴格的執(zhí)行力提供信息,達到及時溝通、有效激勵和嚴格控制的目的,使單位的全面預算管理進入一個良性循環(huán)。預算管理的好壞直接與單位負責人、經辦人的政績掛鉤,這可從根子上杜絕領導不重視、經辦人不認真實施的問題。

2.從內控制度和措施上約束

第一,本文建議在預算執(zhí)行上實行問責制,即經濟責任制或目標責任制,各部門在編制預算時要向財務部門提交未來幾年詳細的工作計劃、員工編制計劃和財政開支計劃。中期、年終都要進行預算執(zhí)行情況檢查,以便修正。各部門每年年終要向財務部門提交當年的工作總結報告,以考核其是否完成承諾、經濟活動是否取得最高效益。

第二,本文建議將預算管理作為單位重要事項納入公示范圍,接受群眾監(jiān)督,體現預算管理的公開公正。并落實不相容職務分離的內控原則,加強內控制度建設。另外,上級主管部門召開預算編制會議時,必須要求單位負責人參加,以提高其對預算管理的正確理解,促使其了解預算管理的重要性,避免與預算管理人員在政策執(zhí)行上產生偏差。

參考文獻

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