行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理探討

胡亞林

摘要:改革開放以來,我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革相對(duì)滯后,不論是宏觀上的制度建設(shè),還是細(xì)節(jié)上的具體操作,都很難適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體要求。如何進(jìn)一步改革和完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制,加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理成為各方面關(guān)注的重點(diǎn)問題。分析了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題及問題存在的原因,闡述了加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的建議。

關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn);管理體制

中圖分類號(hào):F273.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)20-0152-02

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位占有、使用的,在法律上確認(rèn)為國家所有,能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理基本上沿襲傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式,對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的監(jiān)控受到削弱,國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)過度分散,大量國有資產(chǎn)被單位無償占用,原有的種種矛盾和弊端,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中日趨尖銳和突出,加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理,是擺在我們面前的一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題

(一)資產(chǎn)配置不合理

由于缺乏合理的、有約束力的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)未被嚴(yán)格執(zhí)行,以及資產(chǎn)購建資金來源的多樣性,我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的隨意購置現(xiàn)象和重復(fù)購置現(xiàn)象十分普遍,導(dǎo)致資產(chǎn)配置不合理,各行政事業(yè)單位承擔(dān)的任務(wù)量與所占用的資產(chǎn)不協(xié)調(diào)。許多單位缺乏健全的資產(chǎn)管理制度,購置固定資產(chǎn)時(shí),沒有嚴(yán)格的審批制度和監(jiān)管制度,存在購置的盲目性和隨意性。在資產(chǎn)形成與配置方面存在財(cái)政預(yù)算軟約束,財(cái)產(chǎn)配備無標(biāo)準(zhǔn),缺乏透明、規(guī)范、高效的政府采購制度和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)購置方面較為嚴(yán)重的浪費(fèi)甚至腐敗。

(二)資產(chǎn)使用效率不高,資產(chǎn)流失嚴(yán)重

由于資產(chǎn)配置不合理,重復(fù)購置嚴(yán)重,在使用過程中又缺乏規(guī)范化管理,導(dǎo)致目前行政事業(yè)單位普遍存在資產(chǎn)閑置現(xiàn)象,各類資產(chǎn)的使用效率不高,其中在固定資產(chǎn)方面的表現(xiàn)尤為突出。目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失途徑,主要有以下幾種:非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)所導(dǎo)致的資產(chǎn)流失;因流動(dòng)資產(chǎn)管理不善引發(fā)的資產(chǎn)流失;無形資產(chǎn)方面的資產(chǎn)流失;資產(chǎn)處置不規(guī)范導(dǎo)致的資產(chǎn)流失;決策失誤造成無效資產(chǎn)增加導(dǎo)致的資產(chǎn)隱性流失;賬外資產(chǎn)方面的資產(chǎn)流失等。

(三)資產(chǎn)管理混亂

有些行政事業(yè)性國有資產(chǎn)向企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化與商業(yè)化運(yùn)營過程中,常因相應(yīng)法制與其他約束等治理機(jī)制的缺乏以及運(yùn)營無章可循而腐敗叢生。忽視了對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的價(jià)值化管理,以致大量的資產(chǎn)流失,除表現(xiàn)為資產(chǎn)賬實(shí)不符、有賬無物或有物無賬之外,更為嚴(yán)重的是許多單位利用國有資產(chǎn)為個(gè)人或小團(tuán)體創(chuàng)收。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題的成因分析

造成以上問題的原因是多方面的,既有認(rèn)識(shí)上的誤區(qū),也有體制、管理上的原因。

(一)管理體制不順

長期以來,對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營,缺乏對(duì)體制和機(jī)制的整體設(shè)計(jì),僅僅是對(duì)管理工作做了—些規(guī)范,如建立了產(chǎn)權(quán)登記制度、統(tǒng)計(jì)制度、非轉(zhuǎn)經(jīng)評(píng)估處置辦法、占用費(fèi)收取等,不少管理辦法流于形式。因而形成了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)政府所有、部門占有的無序狀態(tài)。由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題,導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制不順。原因主要有:

1.管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范,管理職責(zé)不清、職能交叉。在宏觀管理層面上,有些行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的宏觀管理部門是財(cái)政部門,而有些則是國資部門,在微觀管理方面,許多單位沒有專門的資產(chǎn)管理部門或?qū)Ｂ氋Y產(chǎn)管理人,財(cái)政部門與國資部門的管理權(quán)限不清,單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理權(quán)限不清。

2.“條、塊分割”造成管理脫節(jié)。一些行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實(shí)行“條條管理”,而財(cái)務(wù)又實(shí)行“塊塊管理”,這種業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理的脫節(jié),造成各地方各部門各單位各自為政,缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào),導(dǎo)致國家關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。

3.缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效的管理機(jī)制,也是目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題的重要根源之一。

(二)管理制度不完善

管理制度不健全,缺乏法律規(guī)范與強(qiáng)有力的政策指導(dǎo),法律與政策滯后于財(cái)產(chǎn)管理實(shí)踐,是目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在諸多問題的主要原因之一。

1.管理制度不健全。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的相關(guān)政策制定常常滯后于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)的變化與調(diào)整。管理隊(duì)伍不整齊,有逐漸萎縮之勢(shì),多數(shù)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理都是由財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)兼管,管理很不到位,有的單位由于領(lǐng)導(dǎo)不重視,基本屬于棄管狀態(tài)。

2.管理執(zhí)法不嚴(yán)格。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓、出售、處置、變賣等活動(dòng)中存在著沒有按照國家有關(guān)規(guī)定報(bào)請(qǐng)國家管理部門審批,也沒有進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)評(píng)估工作,而多半是雙方協(xié)商,私下交易,私自低價(jià)轉(zhuǎn)讓、出售、變賣和處置國有資產(chǎn)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重,導(dǎo)致了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中國家權(quán)益被侵蝕,造成了國有資產(chǎn)的流失;盡管國家《刑法》明確規(guī)定國有資產(chǎn)流失有罪,要給責(zé)任人刑事處罰的法律條文,但絕大多數(shù)責(zé)任人卻很少受到應(yīng)有的處罰。

3.資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算不規(guī)范,賬簿設(shè)置不齊全,賬外資產(chǎn)數(shù)量大,資產(chǎn)損失現(xiàn)象嚴(yán)重。如一些單位在會(huì)計(jì)核算時(shí),將購置固定資產(chǎn)直接從費(fèi)用中列支,未計(jì)入固定資產(chǎn),或?qū)⒕栀?zèng)及無償調(diào)入的資產(chǎn)不進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,固定資產(chǎn)明細(xì)賬設(shè)置不完整或沒有設(shè)置明細(xì)賬的現(xiàn)象很普遍,總賬與明細(xì)賬不相符,形成了大量的賬外資產(chǎn),導(dǎo)致單位國有資產(chǎn)家底不清,無法驗(yàn)證資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的建議

在整體上明晰與加強(qiáng)關(guān)于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的財(cái)政管理目標(biāo)、部門出資人制度、政府專業(yè)管理部門的角色定位、財(cái)政部門的終極所有權(quán)、中間層機(jī)構(gòu)治理與資產(chǎn)運(yùn)營的商業(yè)化以及治理文化的適應(yīng)性建設(shè)等多個(gè)具體層面的同時(shí),重點(diǎn)著眼并解決當(dāng)前—些普遍存在且亟待解決的問題:

(一)創(chuàng)新行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新體制

政府授權(quán)管理、企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作模式是徹底改變?cè)姓聵I(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的一種有益嘗試。政府授權(quán)一個(gè)國有獨(dú)資公司來接收、管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn),在保證資產(chǎn)安全性和完整性的基礎(chǔ)上,提高資產(chǎn)的效率性和公平性,并嘗試按市場(chǎng)方式來經(jīng)營這些國有資產(chǎn)。通過轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)政企分開,消除傳統(tǒng)管理體制弊端,堵塞腐敗漏洞,盤活行政事業(yè)性國有資產(chǎn),使之最大限度地保值增值。把國有資產(chǎn)全部收歸經(jīng)營中心,實(shí)行集約化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化運(yùn)營。

(二)加強(qiáng)與加快必要的法律法規(guī)建設(shè)及政策制定的科學(xué)化

法律法規(guī)的真空與滯后必將導(dǎo)致約束缺乏之下的腐敗,這點(diǎn)在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)向企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的過程中將會(huì)體現(xiàn)得更為明顯,而相關(guān)政策導(dǎo)向的缺失或既定政策的科學(xué)性不足,則將會(huì)影響改革的進(jìn)程與成效,而且必要的法律法規(guī)與政策體系的完善本身尚是行政事業(yè)性單位與組織治理文化及其適應(yīng)性建設(shè)的重要基礎(chǔ)。建章建制,明確財(cái)政部門、主管部門、使用單位、經(jīng)營中心各自的職責(zé)及權(quán)限;明確國有資產(chǎn)流失追究責(zé)任制。資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、信息系統(tǒng)及制度建設(shè)亟待加強(qiáng)。

(三)強(qiáng)化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)預(yù)算管理

建立科學(xué)合理與統(tǒng)一的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)預(yù)算制度是資產(chǎn)管理的重要手段,亦是解決資產(chǎn)管理中存在問題的根本出路。一個(gè)單位或組織需要購置何種資產(chǎn)、如何配置與處置資產(chǎn),應(yīng)當(dāng)充分分析其存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀及其履行工作職能的需要,并將二者進(jìn)行科學(xué)的匹配,匹配的過程亦即編制預(yù)算的過程。強(qiáng)化資產(chǎn)預(yù)算管理旨在資產(chǎn)購置的科學(xué)和配置的合理,從而提高資產(chǎn)的使用效率,與此同時(shí),在一定程度上從制度上防止政府部門或單位組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備上的盲目自我擴(kuò)張。強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制,深化預(yù)算體制改革,科學(xué)編制預(yù)算,結(jié)合部門預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算,構(gòu)建一種新型的財(cái)政預(yù)算體系。

(四)在強(qiáng)化預(yù)算管理的同時(shí),強(qiáng)化部門協(xié)調(diào),尚須優(yōu)化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的調(diào)劑與清理制度

著重把握好資產(chǎn)的“入口關(guān)”、“出口關(guān)”。資產(chǎn)購置(形成)從政府采購開始,由國庫集中收付中心統(tǒng)一支付,建立規(guī)范的資產(chǎn)處置、評(píng)估、調(diào)撥制度,促進(jìn)資產(chǎn)合理流動(dòng)。對(duì)于各行政事業(yè)性單位與組織需要新購與新建的資產(chǎn),應(yīng)盡力從現(xiàn)有資產(chǎn)中調(diào)劑,并以此提高資產(chǎn)配置的效率,必要時(shí)將行政管理與市場(chǎng)化經(jīng)營進(jìn)行有機(jī)結(jié)合,鼓勵(lì)與促進(jìn)資產(chǎn)占用單位通過資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式及時(shí)將閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成有效資源。本著“合理、節(jié)約、有效”的原則,集中調(diào)劑、合理配置,提高資產(chǎn)的使用效益。

(五)強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)監(jiān)督管理是當(dāng)前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的核心,其重點(diǎn)是要強(qiáng)化使用管理、加強(qiáng)處置管理、完善收入管理,并規(guī)范配置程序。財(cái)政部門具體承擔(dān)行政事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管職能,對(duì)資產(chǎn)的占有使用運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)管。通過清查、整合,所有的行政和事業(yè)單位資產(chǎn)劃分為非經(jīng)營性和經(jīng)營性兩大類,非經(jīng)營性資產(chǎn),實(shí)行委托管理方式,明確管理單位及保值增值責(zé)任;經(jīng)營性資產(chǎn),由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局以授權(quán)經(jīng)營方式統(tǒng)一經(jīng)營,收益上繳財(cái)政。防止國有資產(chǎn)流失和產(chǎn)生新的腐敗。

另外,我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制的整體變革與完善本身是一個(gè)隨著我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程漸次推進(jìn)的過程,任何激進(jìn)的方式或行為選擇均不可取,而當(dāng)基于相關(guān)政府規(guī)制與其他外部環(huán)境和條件的變化選擇理性的漸進(jìn)式演進(jìn)。

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[責(zé)任編輯 王 莉]