論我國(guó)城市化發(fā)展道路

楊　敏

摘要:城市化是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的必然趨勢(shì)。新中國(guó)建國(guó)以來的城市化進(jìn)程及其理論發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)曲折發(fā)展的過程。在此過程中,由于缺乏科學(xué)的城市發(fā)展觀指導(dǎo),受政策導(dǎo)向作用較大,甚至產(chǎn)生了“逆城市化”現(xiàn)象,導(dǎo)致我國(guó)城市化質(zhì)量不高,城市基礎(chǔ)設(shè)施不完善,廉租房住宅供應(yīng)短缺,城市用地和規(guī)劃規(guī)模失控等,必須加強(qiáng)城市體系規(guī)劃,走科學(xué)的、以人為本的和諧發(fā)展的城市化發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞:新中國(guó);城市化;發(fā)展道路

中圖分類號(hào):F290文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)20-0045-02

城市化是當(dāng)今世界范圍內(nèi)最強(qiáng)有力的持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的發(fā)展趨勢(shì)之一。城市化一般是指在工業(yè)化發(fā)展過程中,一個(gè)國(guó)家的人口逐步由農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口占多數(shù)、由居住在農(nóng)村占多數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼≡诔擎?zhèn)占多數(shù)、該國(guó)由農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國(guó)、由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣?huì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程,是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)形態(tài)的重大變化,也是一個(gè)國(guó)家社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本變革。在城市化過程中,大量人口被多樣化的就業(yè)機(jī)會(huì)、多樣化的文化和多樣化的生活方式所吸引,從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè),不遠(yuǎn)的未來,世界大多數(shù)人口將在城市居住。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng),城市化水平(這里指城市人口占總?cè)丝诘谋戎?在不斷上升,并成為衡量一國(guó)或地區(qū)現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。當(dāng)然,由于國(guó)情不同,各國(guó)的城市化道路以及所面臨的問題也不盡相同,發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化是伴隨工業(yè)化的完成在上世紀(jì)前半葉就已基本完成。而支撐現(xiàn)在和未來城市化發(fā)展趨勢(shì)的主要是發(fā)展中國(guó)家的城市化。中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)自改革開放以來,城市化發(fā)展較快,但中國(guó)的城市化進(jìn)程是在工業(yè)化沒有完成的過程中進(jìn)行的,因此,正確制定中國(guó)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略,走中國(guó)特色的城市化發(fā)展道路很有必要。

一、新中國(guó)建立以來的城市化進(jìn)程及其理論發(fā)展

中華人民共和國(guó)建國(guó)以來的城市化進(jìn)程及其理論發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)曲折發(fā)展的過程,大體上分為五個(gè)發(fā)展階段:

第一階段是1950年到1955年。這一時(shí)期,人們對(duì)城市的認(rèn)識(shí)是積極的,認(rèn)為城市是進(jìn)步的,是先進(jìn)生產(chǎn)力的代表。在這種認(rèn)識(shí)的推動(dòng)下,這一時(shí)期,我國(guó)城市化水平由1949年的10.6%上升到1955年的13.5%。

第二階段是1955年至1960年。這一時(shí)期的城市化理論主要是反映在對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問題上,要求基建戰(zhàn)線厲行節(jié)約,限制非生產(chǎn)性投資,致使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。盡管如此,這一時(shí)期的城市化卻處在一個(gè)高速發(fā)展期,城市化水平提高到19.7%。

第三階段是1961年至1964年。這一時(shí)期,由于受國(guó)際環(huán)境惡化以及連續(xù)三年的災(zāi)害的影響,國(guó)民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重萎縮,糧食困難。理論界認(rèn)為,城市的發(fā)展取決于商品糧的供給能力,我國(guó)城市發(fā)展已超越了農(nóng)業(yè)的承受能力,產(chǎn)生了反城市的觀點(diǎn)。因此,1962年決定減少城市人口,并由此逐漸形成了城鄉(xiāng)一體化的思想。這時(shí)期的我國(guó)城市化水平下降到14.02%。

第四階段是1965年至1978年,這一時(shí)期,由于受三線建設(shè)和干部下放及知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)的政策影響,反城市化觀點(diǎn)成為主流,城鄉(xiāng)一體化發(fā)展學(xué)說成為指導(dǎo)城市化發(fā)展的主要思想,因而,城市化水平徘徊不前,反倒下降到12%。

第五階段是1979年之后到現(xiàn)在。由于改革開放和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城市化得到了空前的發(fā)展,在全面總結(jié)以往城市發(fā)展的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)上,各種新的認(rèn)識(shí)、新的理論、新的學(xué)派也不斷涌現(xiàn),推動(dòng)了我國(guó)城市化水平不斷提高。但是,我國(guó)走的是一條獨(dú)特的城市化道路——農(nóng)村城鎮(zhèn)化。從上世紀(jì)80年代中期到90年代初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”,“三分天下有其一”,與此相適應(yīng),農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略大行其道,一直到90年代后期,農(nóng)民仍是“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”。到上世紀(jì)90年代末,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不足、環(huán)境污染嚴(yán)重、信息不靈、配置不優(yōu)等弊病進(jìn)入了一個(gè)總爆發(fā)期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被迫進(jìn)入調(diào)整,農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略開始難以為繼。“十五”期間,“城鎮(zhèn)化”提法占主調(diào),但從2000年以來,各地普遍啟動(dòng)并呈現(xiàn)出極大活力的,恰恰是大中型中心城市的規(guī)模擴(kuò)張以及與此相應(yīng)的城市建設(shè)加速和城市經(jīng)濟(jì)活躍,形成了城市群、城市帶、大城市圈,于是在“十一五”規(guī)劃中,首次把以經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展為內(nèi)容的區(qū)域規(guī)劃放在了突出重要的位置。從而使我國(guó)城市化發(fā)展從追求數(shù)量到提高質(zhì)量的變化,目前,中國(guó)城市化水平大約為45%左右,而且城市化進(jìn)入了加速時(shí)期。

二、中國(guó)城市化過程的特征及其存在的問題

(一)中國(guó)城市化過程的特征

從中國(guó)的城市化過程可以看出中國(guó)城市化的特征,主要有以下特征:

1.中國(guó)的城市化起步較晚,受政策導(dǎo)向作用大,城市化水平較低。中華人民共和國(guó)成立以后,城市布局納入國(guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中進(jìn)行規(guī)劃,開始了城市化步伐。但是,城市化發(fā)展受政策導(dǎo)向作用大。自50年代中期以后建立了城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)體制,使得城市化長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài),更有甚者,在較長(zhǎng)的一段時(shí)間里,實(shí)行的是“反城市化”戰(zhàn)略,大規(guī)模地將城市人口遷往農(nóng)村。改革開放以后,人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)就呈現(xiàn)出一種突然爆發(fā)的局面,城市化發(fā)展迅速,但總體水平仍然低于與中國(guó)人均收入相當(dāng)?shù)膰?guó)家(約為55%),更低于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平(約為78%)。

2.受城市化的發(fā)展取決于商品糧的供給能力的理論影響,產(chǎn)生“逆城市化”現(xiàn)象,導(dǎo)致城市化水平大起大落。在我國(guó)城市化進(jìn)程的第三至第四階段,由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)困難,加上國(guó)際環(huán)境的惡化,我國(guó)決定減少城市人口,將大批班干部、知識(shí)青年下放到農(nóng)村。這導(dǎo)致我國(guó)城市化長(zhǎng)期停滯不前反倒出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象,城市化水平由1960年的19.7%下降到1976年12.2%,極大地阻礙了我國(guó)城市化的健康發(fā)展。

3.改革開放以來,城市化發(fā)展迅速,但城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,城市化結(jié)構(gòu)不合理。改革開放以來,我國(guó)城市化水平迅速提高,但由于受城市化發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)在中小城市,抑制大城市的發(fā)展,而中小城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模有限,基礎(chǔ)設(shè)施不完善,特別是中西部的城市受交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)水平等方面的限制,城市功能欠缺,不能吸納較多的勞動(dòng)力就業(yè),這就造成城市結(jié)構(gòu)不合理,即所謂“頭重腳輕”的現(xiàn)象。

4.在城市化的理論上存在各種分歧。有主張城市化的,有主張城鄉(xiāng)一體化的;有大城市重點(diǎn)論,也有小城市重點(diǎn)論和中等城市重點(diǎn)論的。我國(guó)發(fā)展城市的基本方針是“控制大城市,合理發(fā)展中等城市,積極發(fā)展小城市”。這已產(chǎn)生了不少異議和爭(zhēng)論。這種分歧是導(dǎo)致我國(guó)城市化方向搖擺的原因之一。

(二)中國(guó)城市化過程中存在的主要問題

1.城市的設(shè)置不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,主要追求城市化數(shù)量的擴(kuò)張,城市化質(zhì)量不高,基礎(chǔ)設(shè)施不完善。長(zhǎng)期以來,我國(guó)設(shè)置城市的標(biāo)準(zhǔn)是按照一定區(qū)域的總?cè)丝诤头寝r(nóng)人口的比例來確定的,忽視了經(jīng)濟(jì)集聚和基礎(chǔ)設(shè)施條件。近年來,一些地方,在縣改市、縣并市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、縣級(jí)市升級(jí)為地級(jí)市的過程中,城市的行政地域與城市的實(shí)體地域變得模糊不清,城鎮(zhèn)人口存在虛化擴(kuò)大的問題。導(dǎo)致城市化質(zhì)量不高,基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題。

2.城市用地和規(guī)劃規(guī)模失控,出現(xiàn)盲目發(fā)展,造成大量耕地荒廢。有的城市在城市規(guī)劃過程中,盲目將用地規(guī)模擴(kuò)大,誘發(fā)盲目的“圈地運(yùn)動(dòng)”。

3.城市住宅和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)短缺等,難以滿足人口日益增長(zhǎng)的需要,城市化質(zhì)量低。城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不合理,城市間職能分工不協(xié)調(diào),導(dǎo)致交通擁擠,能源短缺,住房緊張,房?jī)r(jià)飛漲,環(huán)境污染嚴(yán)重,戶口制度導(dǎo)致打工一族的小孩上學(xué)困難等,社會(huì)治安混亂,公用地偏低,道路、廣場(chǎng)、綠地、體育等用地嚴(yán)重不足,房屋建筑密度過大等大量社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題和生態(tài)問題。

4.城市首位度指數(shù)過大,城市人口與經(jīng)濟(jì)畸形集中于大城市,中小城市發(fā)展較慢,不利于全國(guó)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

三、解決我國(guó)城市化問題的對(duì)策思考

首先,在城市化的指導(dǎo)思想上,要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,由原來主要追求城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和城市化數(shù)量的增加,轉(zhuǎn)向以人為本、建立和諧社會(huì)的指導(dǎo)思想,走以城市群和城市化地區(qū)為依托,以城市為主體,大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的道路,同時(shí),要重視城市化發(fā)展質(zhì)量的提高。在城市化過程中,特別要注重對(duì)進(jìn)城打工的人群的關(guān)注,不僅要關(guān)注他們本身,也包括他們的家屬,要把城市里邊的一系列公共服務(wù)落實(shí)到進(jìn)城打工的每一個(gè)人及其家庭,這是衡量中國(guó)的城市化道路是否健康的一個(gè)重要的標(biāo)志和體現(xiàn)。

其次,必須搞好城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,引導(dǎo)城市化發(fā)展。通過編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,明確各級(jí)城市設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和要求以協(xié)調(diào)都市圈內(nèi)部的發(fā)展。當(dāng)今各國(guó)在對(duì)城市發(fā)展的宏觀調(diào)控中,城市規(guī)劃始終是重要的工具。在一定的區(qū)域中,任何一個(gè)城鎮(zhèn)必然與區(qū)域的其他城鎮(zhèn)結(jié)成一定的聯(lián)系,相互之間構(gòu)成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體,有其特定的組織結(jié)構(gòu),即等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu),職能類型結(jié)構(gòu)和空間分布結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)等級(jí)結(jié)構(gòu)是城市規(guī)劃的核心內(nèi)容,包括確定區(qū)域城市規(guī)模等級(jí)層次,各等級(jí)城市的數(shù)量,各城市的未來發(fā)展規(guī)模。城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)是指區(qū)域內(nèi)不同性質(zhì)的城鎮(zhèn)相互之間的關(guān)系。我國(guó)目前多數(shù)區(qū)域的城鎮(zhèn)體系職能結(jié)構(gòu)都處在自發(fā)的放任狀態(tài),城鎮(zhèn)之間除按縱向的行政區(qū)劃隸屬關(guān)系的垂直聯(lián)系外,彼此之間的橫向聯(lián)系松散,城鎮(zhèn)職能趨向綜合化;城鎮(zhèn)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,競(jìng)爭(zhēng)有余,分工協(xié)作不足。城市空間分布結(jié)構(gòu)是指區(qū)域各城鎮(zhèn)在地域空間的分布狀態(tài)和組合形式,包括城鎮(zhèn)分布的疏密程度、相對(duì)位置、城鎮(zhèn)間相互聯(lián)系的便捷性等,城市的空間規(guī)劃和職能規(guī)劃,就是要把每個(gè)城市作為區(qū)域城市中的一個(gè)有機(jī)組成部分,從區(qū)城的整體效益著眼,根據(jù)各個(gè)城鎮(zhèn)的地位、位置和綜合發(fā)展的條件以及基礎(chǔ)設(shè)施的情況,按照社會(huì)勞動(dòng)發(fā)展的需要,科學(xué)地確定各個(gè)城市的特征和個(gè)性,明確它在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要職能,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向,促進(jìn)各城鎮(zhèn)之間的相互聯(lián)系,互補(bǔ)互利,協(xié)調(diào)發(fā)展。

最后,加強(qiáng)對(duì)城市的管理。城市管理是城市發(fā)展的關(guān)鍵,隨著城市的發(fā)展和城市化的推進(jìn),城市運(yùn)轉(zhuǎn)中必然會(huì)出現(xiàn)一些問題。如城市人口規(guī)劃的控制、居民住房、交通、供水、供電、供氣、通信、教育、就業(yè)、治安、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污水垃圾的處理以及市民多方面的生活需求的滿足等,都需要通過加強(qiáng)城市的管理來解決。這就要求各級(jí)政府要科學(xué)制定城市規(guī)劃,嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃,運(yùn)用各種調(diào)控手段,協(xié)調(diào)區(qū)域城市的發(fā)展,發(fā)揮城市體系功能。

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[責(zé)任編輯 王 佳]