《湖南省行政程序規(guī)定》的解讀

趙 勇 王曉樸 閆 爽

摘要行政程序立法近年來在我國備受注目,但受到諸多因素的制約,缺乏實質性進展。此時,《湖南省行政程序規(guī)定》的適時出臺必將對我國行政程序立法起到顯著的示范和推動作用,本文擬從三個方面對其加以分析和解讀。

關鍵詞行政程序 立法目的 比例原則 立法聽證

中圖分類號:D67 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-199-01

我國首部地方性行政程序規(guī)定《湖南省行政程序規(guī)定》(簡稱《規(guī)定》)從2008年10月1日起正式實施。作為建設責任政府、規(guī)范政府、法治政府的一次有益探索,《規(guī)定》把此前一些停留在理論研討層面的理念、原則納入其中,并予以制度化、細則化、可操作化,頗具新意和理論含量,值得學界給予充分關注和研究。

一、明確而清晰的立法目的

立法目的是立法者結合自身需要,通過對法律規(guī)范固有屬性的認知、判斷和選擇,從而形成的以觀念形態(tài)表達的一種預期結果,即該部法律規(guī)范設置和運行所產(chǎn)生的理想結果?！澳康氖侨糠傻膭?chuàng)造者,每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的,即一種事實上的動機?！?。立法目的的精準定位和清晰表達,必將深刻影響著整部法律規(guī)范的面貌和實際運行效果。

此前我國制定的行政處罰法、行政許可法、行政訴訟法等在立法目的條款中均使用了“保障和監(jiān)督”行政機關依法行使職權的字眼,從而使立法目的具有“保權”和“控權”的雙重色彩,特別是把“保障”放在“監(jiān)督”之前,似乎更注重行政法的“保權”功能以及秩序的實現(xiàn)。應當看到,行政權力強大且先天具有膨脹的趨勢,而公民權利則相對羸弱。在我國,幾千年的專治歷史,還造成了根深蒂固的“官本位”思想,這種流毒的危害是雙重的。一方面,一些行政官員高高在上,恣意行事,漠視公民一方的權利。另一方面,民眾則普遍存在“畏官”心理,很多時候,即使權利受到侵害,也不敢輕易主張。在這種現(xiàn)狀下,“控權”才是當務之急,談“保權”實在是沒有多大必要性而顯得有些本末倒置了?！氨唷彼枷氲拇嬖陲@然會沖淡“控權”目的的意義,干擾、影響其實現(xiàn),也導致了實踐中的錯誤認識和種種弊端。而《規(guī)定》第1條則規(guī)定:“為了規(guī)范行政行為,促進行政機關合法、公正、高效行使行政職權,保障公民、法人或者其他組織的合法權益,推進依法行政,建設法治政府,根據(jù)憲法和有關法律法規(guī),結合本省實際,制定本規(guī)定。”通過使用“規(guī)范”、“促進”、“推進”等語匯,力求實現(xiàn)對于行政權力的有效監(jiān)控,思路明確,指向鮮明。作為省政府出臺的地方規(guī)章,對政府行為嚴格規(guī)制、自我設限,實在難能可貴。

二、比例原則的明確表達

比例原則的思想最早可以追溯至1215年英國的“自由大憲章”中有關犯罪與處罰相適應的規(guī)定。德國學者奧托.麥耶在其著名的《德國行政法》一書中指出,行政權追求公益應有凌越私益的優(yōu)越性,但行政權力對人民的侵權必須符合目的性,并采行最小侵害之方法。進入近當代,隨著行政管理理念的進步,行政管理從過去單純追求秩序和效果發(fā)展到關注私權的保障,效果和手段的平衡。目前,比例原則已經(jīng)成為公法上普遍適用的基本原則,并逐漸上升到具有憲法位階的規(guī)范性要求。“比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則,其在行政法學中所扮演的角色,可比擬‘誠信原則在民法居于帝王條款之地位”。

《行政處罰法》中較為樸素地表達了比例原則中妥當性的原則,但內(nèi)容并不完整,僅僅在處理手段和目的之間的關系上體現(xiàn)了比例原則的部分內(nèi)涵,表述上也比較含糊?！兑?guī)定》第4條規(guī)定:“行政機關行使裁量權應當符合立法目的和原則,采取的措施應當必要、適當;行政機關實施行政管理可以采用多種措施實現(xiàn)行政目的的,應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施?！边@一條款全面涵蓋和表達了比例原則的精神實質,在國內(nèi)立法中尚屬首例。這一條款的落實,勢必要求行政機關調整工作思路,由此前偏重行政管理的有效性轉而關注在執(zhí)法過程中相對人一方合法權益的保障和實現(xiàn);避免行政管理簡單、粗獷的傾向,使得行政行為趨于精細化、正當化。

三、行政立法聽證制度的落實和深化

我國對行政立法行為中的聽證制度作出規(guī)定的有:立法法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例等。但上述法律規(guī)范在聽證范圍和啟動程序等方面尚存在諸多不足。首先,聽證程序適用范圍狹窄。僅規(guī)定在制定行政法規(guī)、規(guī)章時,適用聽證制度;而在其他類似于行政立法行為的行政決策(即制定其他規(guī)范性文件)方面,目前尚不適用聽證制度。其次,啟動主體單一。是否舉行聽證,由立法機關自由裁量予以決定,而行政相對人是否有權申請以及如何申請舉行行政立法聽證的規(guī)定則處于空白。再次,聽證適用條件缺失。對于何種情況下應當進行聽證,并沒有明確規(guī)定。最后,弱化立法聽證的作用。僅把聽證會同座談會、論證會相并列作為聽取意見的方式之一,對其蘊含的程序價值并沒有提起足夠的重視。

“作為行政程序制度中的核心制度,行政聽證程序與我國正在推行的依法治國方略有著緊密的聯(lián)系?！庇需b于此,《規(guī)定》第38條規(guī)定重大行政決策有下列情形之一的,應當舉行聽證會:(一)涉及公眾重大利益的;(二)公眾對決策方案有重大分歧的;(三)可能影響社會穩(wěn)定的;(四)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當聽證的?！兑?guī)定》把聽證制度作為推進民主立法,提高立法質量的有效途徑。將其適用擴大到除規(guī)章之外的其他“重大行政決策”中,并明確規(guī)定了應當舉行聽證會的情形。此舉有利于增強行政立法活動的民主性、透明度和科學性,讓公眾更多地了解草案的立法背景、立法目的、調整范圍等;同時通過廣開言路,廣納民意有效地克服立法過程中的部門利益、地方保護主義傾向,使立法工作充分體現(xiàn)立法為民的思想,保證立法質量。

注釋:

[美]E·博登海默著.鄧正來譯.法理學-法哲學及其方法.華夏出版社.1987年版.第383頁.

陳新民.行政法學總論.行政法學研究.1998(1).

行政處罰法第4條“設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù),與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。”

朱丹.我國行政聽證程序適用范圍探析.學術交流.2007(1).