淺議檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的可行性

沈文博

摘要檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)、處理案件線索和專業(yè)法律人員配備方面有其明顯的優(yōu)勢,由其提起公益訴訟更有利于這一職能的實現(xiàn)。本文指出檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有針對性地提高自身工作能力,積極探索提起公益訴訟的有效方式。

關(guān)鍵詞檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 民事公訴主體

中圖分類號:D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-167-01

所謂民事公益訴訟是指對于特定范圍內(nèi)的某些涉及重大國家利益、社會公共利益及有關(guān)公民重要權(quán)利的行為,在無人起訴或當(dāng)事人不愿起訴、不敢訴、不能訴、怠于訴的情況下,有關(guān)組織或機(jī)關(guān)作為代表提起民事訴訟。關(guān)于民事公訴的提出,近年來,針對這一問題,一些省市參照國外的部分做法,并結(jié)合自身的實際情況,已經(jīng)做出了一些嘗試,據(jù)悉,河南、四川、福建、山西、貴州等省都有檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國有資產(chǎn)為由提起民事公訴的先例,而且,多數(shù)為國家挽回了經(jīng)濟(jì)損失。這些嘗試也更加激發(fā)了學(xué)術(shù)界和司法實踐中對民事訴訟的討論。

由于檢察機(jī)關(guān)自身所擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣毮?有其自身的優(yōu)勢和劣勢。關(guān)于其是否適合成為民事公益訴訟主體資格問題,大家普遍意見不一致。一種意見認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提起民事公訴有著其自身的優(yōu)勢,在目前的形勢下,應(yīng)該擔(dān)當(dāng)民事公益訴訟主體的資格;另一種意見認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān),如果提起訴訟會導(dǎo)致民事訴訟雙方主體地位不平等,也不利于抗訴程序的執(zhí)行,應(yīng)該將自身至于事外,不適于直接提請訴訟。還是由國有資產(chǎn)管理局、環(huán)保局、當(dāng)?shù)卣纫恍┎块T分別做這項工作較為合適。此外,有些省市還提出了委派公職律師的做法。

筆者認(rèn)為,就我國目前的狀況而言,檢察機(jī)關(guān)對關(guān)系到社會公益的案件提起公訴有著其相對明顯的優(yōu)勢:

首先,檢察機(jī)關(guān)承辦公益訴訟案件能夠比較容易地掌握案件線索。一方面,檢察機(jī)關(guān)控告申訴處作為對外的窗口,具有被大家普遍認(rèn)可的電話舉報系統(tǒng)和接待部門,來電、來訪的當(dāng)事人經(jīng)常會提到一些關(guān)于國有資產(chǎn)流失,環(huán)境污染等社會公害問題,這樣,檢察機(jī)關(guān)可以較為輕松地掌握第一手材料。另一方面,檢察機(jī)關(guān)在審查刑事案件的過程中也很容易發(fā)現(xiàn)涉及國家公有財產(chǎn)流失,需要提起附帶民事訴訟或者專門提起民事訴訟的情況,如果檢察機(jī)關(guān)代為提起,能夠及時有效地解決這一問題。例如,在職務(wù)犯罪的審查起訴過程中往往附帶著國有資產(chǎn)流失的問題,在這種情況下,檢察機(jī)關(guān)可以直接以提起刑事附帶民事訴訟的方式實現(xiàn)民事公訴之職能。此外,在檢察機(jī)關(guān)反貪局立案偵查的案件中有時會出現(xiàn)經(jīng)審查有些職務(wù)犯罪的犯罪嫌疑人由于犯罪數(shù)額不能達(dá)到刑法所規(guī)定的數(shù)額,不夠成犯罪,在這種情況下,可以較為容易地轉(zhuǎn)到民事公訴部門對其提起民事公訴。

其次,檢察機(jī)關(guān)具備相對齊備的硬件設(shè)施和專業(yè)人員的配備。檢察機(jī)關(guān)多年來一直擔(dān)任著提起刑事公訴和國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪案件偵查等工作,相對于個人和其它一些政府職能部門來說,檢察機(jī)關(guān)的辦案條件較為優(yōu)越,也更加專業(yè)化,在調(diào)查取證和提起公訴方面有著多年的辦案經(jīng)驗。對于個人來說,提起公益訴訟往往需要花費大量的財力和時間,即使勝訴了,最后結(jié)果也是得不償失;對于政府職能部門來說,由于他們的主要工作不在訴訟方面,平時接觸案件的機(jī)會較少,對于民事案件的提請往往摸不著頭緒,找不到問題的關(guān)鍵點;對于律師事務(wù)所及其律師來說,雖然國家規(guī)定了他們有法律援助的義務(wù),但是他們畢竟是市場經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物,要求他們出錢出力支持公益訴訟也是不現(xiàn)實的。相對來說,檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在無人提起訴訟的情況下,支持訴訟主體參加訴訟或者主動提起訴訟,與其擔(dān)任的社會職能有關(guān),并有著其自身便利的條件。

另外,由檢察機(jī)關(guān)代為提請公益訴訟有利于廣大人民群眾檢舉揭發(fā)公害案件的線索。設(shè)想如果是各個職能部門作為訴訟主體提請民事訴訟,權(quán)力受到侵害的當(dāng)事人因為對國家各個行政部門分管的權(quán)限了解的不是很清楚,經(jīng)常告錯了地方,為了一個案件經(jīng)常是拜訪好幾處地方,告狀無門,往往是在奔波的過程中對法律的正義失去了信心。此外,有些職能部門為了少擔(dān)責(zé)任,互相推諉,受害主體被推來推去,幾經(jīng)周折,一個案件往往耗費很長時間,使社會公害案件常年得不到解決。如果公益訴訟劃歸檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理,有利于受害人或者知情人的告發(fā),也有利于高效地解決公害案件。

客觀地說,檢察機(jī)關(guān)參與民事公訴案件也有其自身的局限性:對于民事訴訟來說,其理想狀態(tài)應(yīng)該是當(dāng)事人地位平等,攻守平衡,法院居中裁判。民事公訴作為民事訴訟的重要組成部分,檢察機(jī)關(guān)地位的特殊性可能會對這種平衡施加一定的影響。此外,一旦進(jìn)入民事公訴程序,一方面,檢察機(jī)關(guān) 既要充當(dāng)民事訴訟當(dāng)事人的角色,另一方面還要擔(dān)當(dāng)民事訴訟監(jiān)督人的角色,如果處理不好很容易引起角色的混淆,不利于民事訴訟的順利進(jìn)行。

考慮到檢察機(jī)關(guān)代為提請民事公訴或者支持一方提請民事公訴自身存在的優(yōu)勢和劣勢地位,檢察機(jī)關(guān)在運(yùn)作公益訴訟方面必須把握好度,應(yīng)該在以下幾個方面調(diào)整好自己的工作:

加強(qiáng)發(fā)現(xiàn)案件線索的能力。為了做好民事公訴工作檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)與本地區(qū)的國有資產(chǎn)管理部門等相關(guān)單位的聯(lián)系,加強(qiáng)與本院自偵部門、控申部門的配合,積極主動地尋找國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染等民事案件的線索。有條件的話,還可以配合國有資產(chǎn)管理部門聯(lián)合對國有資產(chǎn)流失的情況進(jìn)行調(diào)查。

加強(qiáng)與法院的溝通和配合。由于現(xiàn)行法律,主要是現(xiàn)行《民事訴訟法》對民事公益訴訟尚無明確的規(guī)定,因此,檢察機(jī)關(guān)在辦理民事公益訴訟案時,必須就相關(guān)法律法規(guī)問題同法院協(xié)調(diào)。

擺正自身作為訴訟當(dāng)事人的地位。檢察機(jī)關(guān)本身具有監(jiān)督職能,其參與公益訴訟可能會導(dǎo)致雙方當(dāng)事人地位不平等的問題,但民事公訴案件是關(guān)系到絕大多數(shù)人利益的案件,它雖然屬于民事訴訟的范疇,但是其社會危害性卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通的只涉及特定主體的民事糾紛,由檢察機(jī)關(guān)這一專業(yè)化的隊伍代為提請訴訟或支持訴訟也是情理之中。但檢察機(jī)關(guān)的參與決不能改變當(dāng)事人雙方地位上的平等,民事公訴中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該以當(dāng)事人的身份參與訴訟,決不應(yīng)該成為凌駕于審判權(quán)和訴權(quán)之上的權(quán)力。