行政訴訟中排除行政事實(shí)行為的不當(dāng)性分析

徐 旭

摘要行政事實(shí)行為在我國(guó)被排除出行政訴訟領(lǐng)域的做法明顯不符合我國(guó)行政法治建設(shè)的實(shí)踐,這種做法的不當(dāng)性主要表現(xiàn)為學(xué)理上的矛盾,背離國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)和難以保障人權(quán)等方面。我們應(yīng)考慮將行政事實(shí)行為納入行政訴訟領(lǐng)域以更好實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保障和對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞行政事實(shí)行為 行政訴訟 人權(quán)保障

中圖分類號(hào):D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-150-02

行政事實(shí)行為這一概念最早產(chǎn)生于魏瑪共和國(guó)時(shí)代的德國(guó)學(xué)者耶律納克。他首創(chuàng)地將行政分為公行政與國(guó)庫行政,公行政再分為高權(quán)行政與單純高權(quán)行政,而單純高權(quán)行政諸如:建設(shè)街道、鋪設(shè)綠地、垃圾焚化爐的興建或交通事故的排除等,也就是所謂的事實(shí)上的行為。從這樣的一個(gè)定義中我們看到他采取的列舉的方式,并沒有對(duì)其定義一個(gè)準(zhǔn)確的概念,這也就造成了不同學(xué)派,不同學(xué)者對(duì)行政事實(shí)行為定義的紛爭(zhēng)。我國(guó)的行政法的理論體系借鑒了德國(guó)行政法,所以在行政事實(shí)行為這一概念上同樣是爭(zhēng)議頗多。我國(guó)對(duì)行政事實(shí)行為最早進(jìn)行定義是在《行政法概要》之中:“國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行為,有的直接發(fā)生法律效果,稱為法律的行為;有的不直接發(fā)生法律的效果,稱為事實(shí)的行為?！本臀覈?guó)學(xué)界的具體情況來看,隨著行政法學(xué)理論的發(fā)展,對(duì)行政事實(shí)行為的理解主要有以下幾種:)(一)行政事實(shí)行為是行政主體所為的不產(chǎn)生法律效果的行為。(二)行政事實(shí)行為是行政主體所作出的不以追求特定行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的的行為。行政事實(shí)行為既可能發(fā)生法律效果,也可能不發(fā)生法律效果。當(dāng)它發(fā)生法律效果時(shí),其根據(jù)是法律規(guī)定,而不是行政主體的主觀意圖。(三)行政事實(shí)行為是指行政主體在從事行政管理、履行公共服務(wù)職能過程中依法作出并且產(chǎn)生相應(yīng)法律效果的客觀物質(zhì)活動(dòng)。但不管做何種理解,行政事實(shí)行為的內(nèi)涵和外延都是非常模糊的,現(xiàn)實(shí)中操作起來也是非常困難的。而實(shí)踐中區(qū)分行政事實(shí)行為和具體行政行為的重要原因就是我國(guó)行政訴訟法中排除了行政事實(shí)行為。我國(guó)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》各自規(guī)定了受案范圍?！缎姓?fù)議法》明確不可申請(qǐng)復(fù)議的事項(xiàng)是行政法規(guī)和行政規(guī)章、內(nèi)部行政行為、居間行為?！缎姓V訟法》中,正面列舉了七類具體行政行為,排除四類了不可訴行為:國(guó)防、外交等國(guó)家行為,行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令,行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定,法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。雖然行政事實(shí)行為并不在復(fù)議或訴訟的排除范圍之內(nèi),但我國(guó)司法實(shí)際操作中目前仍尚未將其納入到行政救濟(jì)體系。我認(rèn)為我們的學(xué)者,實(shí)踐工作者應(yīng)該著手將行政事實(shí)行為納入到行政訴訟的監(jiān)督當(dāng)中,不要浪費(fèi)大量的精力在對(duì)其的定義之中,不要將行政事實(shí)行為和具體行政行為區(qū)別對(duì)待。對(duì)行政事實(shí)行為不從行政法角度進(jìn)行規(guī)制是非常不恰當(dāng)?shù)?理由如下:

一、學(xué)理上的矛盾

行政事實(shí)行為不納入到行政訴訟中的學(xué)理上的原因可以追溯到1910年德國(guó)著名公法學(xué)家柯俄曼發(fā)表《國(guó)家法律行為之制度》一書,以民法上之法律行為與意思表示之概念,說明公法領(lǐng)域內(nèi)行政處分理論體系。他的理論,引起不少學(xué)者共鳴,成為德國(guó)傳統(tǒng)行政法學(xué)之主流。佛萊納承受其理論,認(rèn)為行政處分是行政官署以官方之權(quán)威所為,而以發(fā)生法律效果目的之行為,到魏瑪憲法時(shí)代,已享有盛名的行政法學(xué)者耶律納克亦持相同主張。行政事實(shí)行為中行政機(jī)關(guān)不具有產(chǎn)生法律效果的意思表示,而根據(jù)“無行政處分即無法律救濟(jì)”的訴訟原則,行政事實(shí)行為因?yàn)椴环闲姓袨榈奶卣鲝亩慌懦谛姓V訟之外。

然而這一推理的過程在我看來并不是那么的嚴(yán)謹(jǐn)。由于柯俄曼借用的是民法中的法律行為與意思表示來說明行政處分理論的影響,意思自治乃是法律行為屬性所在,也是劃分法律行為與事實(shí)行為的理論分水嶺。 “民法上法律關(guān)系之本質(zhì)為權(quán)利義務(wù)關(guān)系,當(dāng)事人任何一方不能優(yōu)越他方,然而,大陸法系之行政法學(xué)與行政處分等公法理論,卻建立在國(guó)家與公共團(tuán)體之優(yōu)越地位的基本前提上。故私法上法律行為之意思表示,原則上僅為表意人自己設(shè)立作為或不作為為重要條件。并且,意思自由為民法之重要原則,但行政機(jī)關(guān)之行為,恒受法之拘束,實(shí)無意思之自由。即便行政機(jī)關(guān)享有裁量權(quán)時(shí),其裁量亦應(yīng)以公益為標(biāo)準(zhǔn),似無自由之言?！边@一段評(píng)述說明了行政事實(shí)行為并不是完全建立在意思自治,雙方合意的基礎(chǔ)上,這是由行政機(jī)關(guān)本身不可避免的優(yōu)勢(shì)地位決定了。行政機(jī)關(guān)具有優(yōu)先性個(gè)單方意識(shí)性,行政相對(duì)方處于被動(dòng)的接受地位,在這個(gè)意義說來說,行政機(jī)關(guān)的意思表示已經(jīng)不同于民法上的意思表示,因?yàn)樗皇请p方的合意。行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位會(huì)造成一個(gè)這樣的事實(shí)“行政機(jī)關(guān)本不具有產(chǎn)生法律關(guān)系意思表示的行政事實(shí)行為具有了行政處分的性質(zhì),行政相對(duì)方名義上本來完全自治的事項(xiàng)卻失去了自由的意思表示的話語權(quán)?！边@樣的一個(gè)行政處分的概念是需要重新定義的。

我認(rèn)為行政處分的定義不應(yīng)該把是否屬于行政處分的標(biāo)準(zhǔn)放在主觀方面,而應(yīng)該著眼于客觀上行政機(jī)關(guān)的行為是不是真正產(chǎn)生了法律關(guān)系。依據(jù)這種修正的行政處分理論,則如撲殺患有傳染病之狗,強(qiáng)制治療,強(qiáng)制接種或注射防疫針將不作為單純的事實(shí)行為而作為“要求忍受之行政處分”。如前所述,不論行政機(jī)關(guān)在作出行為之前是否有產(chǎn)生法律關(guān)系的意思表示,實(shí)際中由于其所處地位,至少是“有力”的引導(dǎo)一種法律關(guān)系、法律效果的實(shí)現(xiàn),因此不論是行政事實(shí)行為還是具體行政行為,只要依其客觀上存在著一種意思表示產(chǎn)生了客觀上的法律效果,都應(yīng)該將其定義為行政處分行為,從而納入到行政訴訟的調(diào)整范圍之中。

二、與世界行政法發(fā)展的趨勢(shì)相脫離

在前一個(gè)不當(dāng)性中論述了傳統(tǒng)行政處分定義的瑕疵,而事實(shí)上大陸法系的國(guó)家也確實(shí)在拒絕柯俄曼的理論來修正傳統(tǒng)的行政處分理論:奧地利原先也在行政訴訟中排除了事實(shí)行為,但在1975年5月15日通過之憲法修正案予以變更,自此以后,主張直接行使官署之下命權(quán)及強(qiáng)制權(quán)違法也即事實(shí)行為造成之權(quán)利損害直接向行政法院提起訴訟。德國(guó)行政訴訟中的撤銷之訴,以行政處分為對(duì)象,不適用于事實(shí)行為,但這并不意味著行政法院的法律保護(hù)僅限于行政處分及其他法律行為。相對(duì)方可以適用一般的給付之訴:請(qǐng)求行政主體不實(shí)施特定的事實(shí)行為或請(qǐng)求清除事實(shí)行為造成的后果,以及有可能通過行使相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)請(qǐng)求實(shí)施特定的事實(shí)行為。如果給付之訴(不作為之訴)不適用,可以根據(jù)行政法院法第43條第1款的規(guī)定提起確認(rèn)之訴。1970年以來日本加強(qiáng)了對(duì)行政指導(dǎo)的法律控制,將行政指導(dǎo)納入到行政訴訟受案范圍。大陸法系國(guó)家行政法學(xué)關(guān)于行政事實(shí)行為領(lǐng)域的一個(gè)主要趨勢(shì)就是不論采取對(duì)傳統(tǒng)的行政處分理論進(jìn)行修正的方式還是變通法律救濟(jì)途徑都是力圖將行政事實(shí)行為納入到行政法的監(jiān)督調(diào)整的范圍當(dāng)中。

在英美法系國(guó)家,“由于普通法沒有劃分出行政機(jī)關(guān)的行政行為與行政機(jī)關(guān)的其他行為之間的區(qū)別,也沒有將行政機(jī)關(guān)的實(shí)際行為看作是完全不同于行政機(jī)關(guān)的其他行為,因此僅從范疇上看,并沒有法律行為和事實(shí)行為的區(qū)分”。這并不是說美國(guó)沒有行政事實(shí)行為,只是巧妙的回避了行政事實(shí)行為內(nèi)涵和外延難以明確的困難,從實(shí)用的角度出發(fā)。法院在遇到聯(lián)邦行政程序法所列舉行為以外的行為時(shí),采取的是功能主義態(tài)度,即司法審查的立足點(diǎn)是如何確保當(dāng)事人權(quán)益不受侵犯,而不是區(qū)分該行為是“法律行為”還是“事實(shí)行為”。但這僅僅是采取手段的不同,大陸法系和英美法系都將或正在將行政事實(shí)行為納入到行政法的救濟(jì)途徑當(dāng)中,我國(guó)的《國(guó)家賠償法》第3條和第4條中規(guī)定了“以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體損害或死亡之一的”,“違法使用武器、器械造成公民身體傷害或者死亡的”,“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”承擔(dān)賠償責(zé)任。這些可以看成是我過對(duì)行政事實(shí)行為進(jìn)行規(guī)制的措施,但是實(shí)踐中的行政事實(shí)年行為所涵蓋的范圍是非常廣泛的,它包括:行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)的行為;行政合同、行政咨詢、行政指導(dǎo)及行政機(jī)關(guān)的資訊行為等等?！秶?guó)家賠償法》中這樣的條款所針對(duì)的事項(xiàng)的嚴(yán)重性和有限性大大降低了對(duì)行政事實(shí)行為的監(jiān)督力度。并且但我國(guó)行政賠償?shù)姆秶^于狹窄,僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),對(duì)于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利以及行政相對(duì)人事實(shí)上利益的損害,國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任。所以我們想要看到的是在《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中可以體現(xiàn)出對(duì)行政事實(shí)行為進(jìn)行監(jiān)督,我們?cè)谶@方面的理論成果和實(shí)踐工作都已經(jīng)落后于世界趨勢(shì),這一點(diǎn)是非常令人遺憾的。

三、與立法宗旨相背離,不利于保障人權(quán)及和諧社會(huì)建設(shè)

行政事實(shí)行為同樣可以產(chǎn)生法律效果,同樣會(huì)影響相對(duì)人的利益。立法的目的就是為了保障公平、公正。2004年憲法修正案明確規(guī)定國(guó)家尊重和保障人權(quán)。而將隨著社會(huì)的發(fā)展,國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、文化、政治的發(fā)展中發(fā)揮的作用越來越復(fù)雜和龐大,其中很大的一部分就是行政事實(shí)行為,而如果將行政事實(shí)行為排除出行政訴訟的救濟(jì)途徑當(dāng)中,會(huì)造成行政機(jī)關(guān)大量的事實(shí)行為得不到有力的監(jiān)管,大量的官民矛盾得不到及時(shí)合理的解決,政府與相對(duì)人在法律關(guān)系中處于不同的地位,無法體現(xiàn)出公平、公正的立法原則。雖然我國(guó)將行政事實(shí)行為排除出行政訴訟救濟(jì)領(lǐng)域時(shí),也考慮到了利用民法,刑法對(duì)行政事實(shí)行為給相對(duì)人造成的損害進(jìn)行救濟(jì)。然而,實(shí)際中的事實(shí)行政行為的不當(dāng)給行政相對(duì)人利益造成的損害都大都是由于行政機(jī)關(guān)工作的失職,程序瑕疵,這些都難以達(dá)到利用民法、刑法進(jìn)行救濟(jì)的程度,從而使民法、刑法的救濟(jì)成為了空話,大多數(shù)的行政事實(shí)行為實(shí)際上得不到法律的救濟(jì)。例如行政指導(dǎo)被廣泛地運(yùn)用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與行政管理過程中,而行政指導(dǎo)侵犯相對(duì)人權(quán)益的事實(shí)大量存在。利益受到損失的相對(duì)人卻由于行政指導(dǎo)是行政事實(shí)行為而得不到救濟(jì),法律根本不管這樣的一個(gè)行政指導(dǎo)是否失職,是否在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部經(jīng)過了正當(dāng)合理的調(diào)查程序,與相對(duì)人之間是否召開了具有合意性質(zhì)的聽證會(huì)。把行政事實(shí)行為納入到行政訴訟的受案范圍之中也符合了這一價(jià)值要求,它為公民保障和維護(hù)自己的權(quán)利提供了法律依據(jù),使其受到侵害的權(quán)利獲得司法上的救濟(jì)。若能通過制度完善和理論創(chuàng)新將行政指導(dǎo)納入到行政訴訟受案范圍之內(nèi),實(shí)現(xiàn)行政事實(shí)法治化,程序化,則對(duì)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益和提高行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)的積極性均具有重要的意義。而且現(xiàn)在構(gòu)建和諧社會(huì)的問題已經(jīng)提到了中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)屬性的高度。和諧社會(huì)內(nèi)涵是以人與自然和諧為基礎(chǔ) ,以人與人和諧為核心,以人與社會(huì)和諧為目標(biāo),全面協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)。在這樣的一個(gè)發(fā)展目標(biāo)下,如果還任行政事實(shí)行為處于無任監(jiān)管的狀態(tài),會(huì)導(dǎo)致大量社會(huì)矛盾激增,社會(huì)產(chǎn)生動(dòng)蕩,明顯與和諧社會(huì)建設(shè)背道而馳。

綜上,行政事實(shí)行為是非常有必要納入到行政訴訟當(dāng)中,至于該事實(shí)行為是否與客觀法律效果的產(chǎn)生存在法律意義上的關(guān)系,是否需要承擔(dān)法律責(zé)任那是需要交給法院去審查,裁判的問題。在司法過程中區(qū)別對(duì)待不同的事實(shí)行為,本著一種實(shí)事求是的態(tài)度,有錯(cuò)必糾,違法必糾,這樣對(duì)我國(guó)的法治建設(shè),對(duì)我國(guó)的社會(huì)發(fā)展,對(duì)公民權(quán)利的保障都是一件幸事。在這一點(diǎn)上美國(guó)法院的做法對(duì)我們有著很大的借鑒意義。美國(guó)法院遇到聯(lián)邦行政程序法所列舉行為以外的行為時(shí),采取的是功能主義態(tài)度,即司法審查的立足點(diǎn)是如何確保當(dāng)事人權(quán)益不受侵犯,而不是區(qū)分該行為是“法律行為”還是“事實(shí)行為”。

相信隨著我國(guó)法治的發(fā)展,人權(quán)理念的發(fā)展,我國(guó)的立法或司法者也將修正現(xiàn)有具體行政行為的定義,從而將事實(shí)行為納入行政救濟(jì)的范疇。我們終將可以通過對(duì)行政事實(shí)行為申請(qǐng)行政復(fù)議,提起行政訴訟,請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)确绞綄で缶葷?jì)從而保護(hù)自己的合法權(quán)益。

注釋:

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