我國財稅改革的進(jìn)展情況、經(jīng)驗、問題和深化改革的建議（二）

賈　康

二、我國財稅改革的基本經(jīng)驗、現(xiàn)存主要問題及原因簡析

回顧30年財稅改革歷程，我們在積極推進(jìn)財稅改革、建立公共財政體系的過程中，積累了寶貴經(jīng)驗。認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗，并在今后的改革中加以運用，有助于進(jìn)一步堅定改革信心，掌握改革規(guī)律，把握改革方向，不斷開創(chuàng)財稅改革發(fā)展新局面。

1.財稅改革的基本經(jīng)驗。

（1）堅持解放思想，實事求是，以人為本，為民服務(wù)。

解放思想、實事求是，是財稅改革取得成功的思想路線保證。受我國曾長期實行計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，人們對傳統(tǒng)理財觀念和理財方式習(xí)以為常，因此，財政改革必須突破陳舊過時思維、觀念和做法的束縛，解放思想、實事求是、與時俱進(jìn)。三十年來，正是由于始終堅持了解放思想、實事求是的思想路線，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要，創(chuàng)新理財觀念，弘揚改革精神，所以能夠建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財政要求的財政體制、運行機制和管理制度，做好新形勢下的財政改革發(fā)展工作。

以人為本、為民服務(wù)是財稅改革取得成功的群眾基礎(chǔ)和力量源泉。緊緊依靠人民群眾，全心全意為人民群眾謀利益，這是財政事業(yè)戰(zhàn)勝各種困難和挑戰(zhàn)、不斷開創(chuàng)新局面的社會基礎(chǔ)保障。實踐告訴我們：必須始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，作為財政改革與發(fā)展工作的出發(fā)點和落腳點。堅持把群眾呼聲當(dāng)作第一信號，把群眾需要當(dāng)作第一選擇，把群眾利益當(dāng)作第一考慮，把群眾滿意當(dāng)作第一標(biāo)準(zhǔn)。堅持為國理財、為民服務(wù)，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，并正確處理當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，做到改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

（2）堅持服務(wù)大局，促進(jìn)發(fā)展，把握方向，貫徹國策。

服務(wù)大局、促進(jìn)發(fā)展是財稅改革的基本目的。發(fā)展是硬道理，是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。要從服務(wù)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的客觀需要出發(fā)，堅決按照經(jīng)濟(jì)決定財政、財政反作用于經(jīng)濟(jì)的原則，堅定不移地推進(jìn)財稅改革，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展的財政體制、運行機制和管理制度，并積極主動地發(fā)揮財政加強宏觀調(diào)控、優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和實施監(jiān)督管理等重要職能作用，來保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。在此基礎(chǔ)上，才能不斷壯大財政實力，推進(jìn)財政體系自身的發(fā)展完善，從而更好地為貫徹落實黨中央、國務(wù)院的重大決策和部署服務(wù)，為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和推動社會和諧、全面建設(shè)小康社會服務(wù)。

把握方向、貫徹國策是財政改革取得成功的政治保證。包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想在內(nèi)的中國特色社會主義理論體系，是新時期廣大財政干部團(tuán)結(jié)奮斗的思想基礎(chǔ)和根本指針。在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我們要堅持以中國特色社會主義理論指導(dǎo)改革實踐，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的重大決策部署上來，把握正確的改革方向，緊緊圍繞建立健全符合科學(xué)發(fā)展觀要求、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共財政體系的改革目標(biāo)，繼續(xù)深入學(xué)習(xí)、全面貫徹發(fā)展中的中國特色社會主義理論體系，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持用科學(xué)發(fā)展觀這一馬克思主義中國化的最新成果武裝廣大財政干部職工的頭腦，自覺把科學(xué)發(fā)展觀貫穿于財政工作的始終，不斷提高運用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)和推動財政改革的能力和水平。

（3）堅持立足國情，統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理。

立足國情，統(tǒng)籌兼顧是財稅改革和財稅工作取得成功的基本前提。財稅改革和財政分配涉及方方面面，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既關(guān)系經(jīng)濟(jì)政治各領(lǐng)域的改革、發(fā)展與穩(wěn)定，也關(guān)系到各方面利益關(guān)系的調(diào)整。30年來，財政改革之所以能夠順利推進(jìn)并取得成效，是與我們堅持立足國情、統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)地推進(jìn)，妥善處理各方面利益關(guān)系密不可分的。我國的特殊國情決定了改革只能走漸進(jìn)式的道路，以照顧各方面的利益，減少改革的阻力與成本，同時需要把立足國情與借鑒國外經(jīng)驗有機結(jié)合，大膽吸收和借鑒國外的先進(jìn)財政管理制度要素與方法，深化我國財政改革的進(jìn)程。實踐證明，堅持統(tǒng)籌兼顧的改革方略，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理中央與地方、國家與企業(yè)和個人之間的利益分配關(guān)系，才能充分調(diào)動中央和地方及社會各方面參與和支持財政改革的積極性，也才能處理好財政分配中不可避免的矛盾問題，做好財政工作。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理是財稅改革取得成功的組織保證。我們要繼續(xù)堅持在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署下，在各級政府的大力支持和科學(xué)管理下，繼續(xù)深化分稅分級框架的財稅改革，堅持財政改革與財政發(fā)展、財政管理有機結(jié)合，并注意發(fā)揮從中央到地方財政干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性。實際生活告訴我們，財政改革是關(guān)鍵、財政管理是保障、財政發(fā)展是根本，應(yīng)當(dāng)通過財政改革促進(jìn)財政發(fā)展和財政管理，通過加快財政發(fā)展為推進(jìn)財政改革和加強管理創(chuàng)造寬松環(huán)境，通過加強財政管理保障財政改革與發(fā)展的順利進(jìn)行。

（4）堅持順應(yīng)時勢，銳意創(chuàng)新，轉(zhuǎn)換機制，配套改革。

順應(yīng)時勢，銳意創(chuàng)新是財稅改革取得成功的內(nèi)在邏輯要求。實踐在發(fā)展，形勢在變化，因此改革創(chuàng)新永無止境。必須繼續(xù)堅持與時俱進(jìn)的理念，克服因循守舊的惰性，大力弘揚改革創(chuàng)新精神，始終保持開拓進(jìn)取、昂揚向上的精神狀態(tài)，勇于改革，敢于創(chuàng)新，堅持用改革和發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問題，努力加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革步伐，構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加合理、有利于科學(xué)發(fā)展的財政體制機制。

轉(zhuǎn)換機制，配套改革是財稅改革取得成功的關(guān)鍵要領(lǐng)所在。財政出錢墊付改革成本，重在“花錢買機制”、實現(xiàn)必要的機制轉(zhuǎn)換，促成制度安排層面的創(chuàng)新。構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不是財政單兵推進(jìn)的改革，需要國有企業(yè)、金融體制、投資體制、行政體制等領(lǐng)域改革的協(xié)調(diào)配套推進(jìn)，財政改革應(yīng)與其他改革密切呼應(yīng)有機結(jié)合，與政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程相適應(yīng)，同時注意各項財政改革措施之間的協(xié)同推進(jìn)。

2.現(xiàn)存的主要問題。

（1）財政體制、尤其省以下體制尚未實質(zhì)性進(jìn)入分稅制狀態(tài)；欠發(fā)達(dá)地方基層尚比較困難；與地方政府行為合理化相配合的體制安排還有待進(jìn)一步構(gòu)建。

1994年分稅制財政體制改革，從原則上劃分了政府間的事權(quán)范圍、支出責(zé)任和稅基配置，使財政分配關(guān)系走向規(guī)范化。但由于多種因素制約，還帶有過渡色彩，存在一些不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求和公共財政要求的問題，尤其是省以下財政體制，尚沒有進(jìn)入實質(zhì)性的分稅制狀態(tài)，呈現(xiàn)為一地一率、五花八門、復(fù)雜易變、討價還價色彩較濃重的分成制和包干制。

過渡措施中的一些不得已的負(fù)面因素還有凝固、積累和放大的跡象，各種制約因素迫使中央與地方在稅種劃分總體框架上，“共享稅”越搞越多。

省以下四個層級的體制關(guān)系中，地方高端層級上提財權(quán)、下壓事權(quán)的空間較大，省以下轉(zhuǎn)移支付也往往難以做實到位，導(dǎo)致財權(quán)的重心上移，而事權(quán)的重心下移。在綜合國力不斷上升、全國財政收入強勁增長，地方財政總收入也不斷提高的情況下，困難的狀況卻往往出現(xiàn)在基層，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)。地方政府職能“缺位”與“越位”并存的問題還比較多，與地方政府行為合理化相配合的體制安排還有待進(jìn)一步構(gòu)建。

（2）稅制需要在動態(tài)中改進(jìn)，尤其應(yīng)注重地方稅體系合理構(gòu)建問題。

稅收為政府籌集收入，進(jìn)而使政府憑借自己取得的財力履行應(yīng)履行職能的同時，是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會生活的手段和杠桿。我國現(xiàn)行稅制在改革開放中形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和分稅制財政體制要求的多層次復(fù)合稅制框架后，近幾年稅收方面又有幾個比較大的動作，都是在動態(tài)改革中漸進(jìn)實施的，如企業(yè)內(nèi)外資所得稅的合并，增值稅轉(zhuǎn)型在全國推開，燃油稅的出臺等。但現(xiàn)行稅制仍有不盡完善之處，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體制模式和發(fā)展方式兩大轉(zhuǎn)變要求，客觀上需要動態(tài)深化稅制改革，尤其應(yīng)注重地方稅體系的合理構(gòu)建。

地方稅體系方面的現(xiàn)存問題，一是地方稅體系建設(shè)滯后，缺少主體稅種。現(xiàn)行地方稅中，一些地方稅種如城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅等，征收范圍偏窄、稅額少、不足以構(gòu)成地方大宗、穩(wěn)定的支柱性財源，還不能很好適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財源建設(shè)的需要。而一些與地方政府行為合理化關(guān)系密切、適合地方征收的稅種，特別是物業(yè)稅（即房地產(chǎn)稅或不動產(chǎn)稅），又遲遲難以出臺，使地方稅的籌資與調(diào)節(jié)職能受到限制，因而在現(xiàn)行地方稅收體系中，明顯地缺乏有效、穩(wěn)定的主體稅種。二是地方稅的稅權(quán)過多集中于中央，稅權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定的法制基礎(chǔ)和必要的因地制宜的彈性，易導(dǎo)致地方政府變通國家稅法、越級減免稅和濫用收費權(quán)。在確定地方稅收管理權(quán)限方面，發(fā)展方向是適當(dāng)考慮地方情況差別，使不同的地方根據(jù)本地的自然資源、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有一定的稅種選擇權(quán)和稅收調(diào)整權(quán)。

（3）公共財政管理在科學(xué)理財、民主理財、依法理財導(dǎo)向下需要構(gòu)建相關(guān)長效機制。

市場經(jīng)濟(jì)體制要求政府通過“以政控財，以財行政”的財政分配體系，把基本目標(biāo)和工作重心放在滿足社會公共需要方面，主要向社會提供公共產(chǎn)品，促使社會資源達(dá)到有效配置。相應(yīng)于此，財政分配公開性、透明度的提高，民主理財、依法理財、科學(xué)決策機制的發(fā)展，公眾監(jiān)督意識、官員問責(zé)約束機制的生長，都成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。公共財政管理逐步走向科學(xué)化、精細(xì)化和適合民意，是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律在管理財政收支方面的客觀要求和具體體現(xiàn)。目前我國公共財政建設(shè)已明確地樹立了科學(xué)理財、民主理財、依法理財?shù)睦砟詈驮瓌t，但公共財政管理如何在實際生活中接近和貫徹這種理念和原則，還存在不少難題，需要作出長期的努力。

3.與現(xiàn)存問題相關(guān)的主要制約原因。

（1）政府層級和財政層級偏多，政府間事權(quán)與支出責(zé)任界定不夠清晰，財權(quán)、財力與事權(quán)不夠匹配。

10余年間分稅制之所以在省以下未能真正貫徹，問題的癥結(jié)是在于：要把20多個稅種在我國五個政府層級間按分稅制規(guī)則切分配置，是“無解”的，現(xiàn)實生活已表明，五級財政、五級政府的框架，與分稅制在省以下的落實之間，存在不相容性質(zhì)。從國際上看，也找不到五級框架下搞分稅制的經(jīng)驗，普遍模型是“三層級”。我國地方基層財政困難等問題，在一定程度上正是由于五級財政框架與分稅分級財政逐漸到位之間的不相容性所帶來的矛盾，日漸明朗和突出所導(dǎo)致的。

由于我國政府層級和財政級次偏多，在五級架構(gòu)下，各級政府的事權(quán)遲遲難以清晰界定和合理化，1994年以后的實際運行中，地方政府四個層級中間較明顯地出現(xiàn)了事權(quán)重心下移而財權(quán)、財力重心上移這樣一種背離，政府間事權(quán)與支出責(zé)任界定不夠合理，政府職能的越位和缺位并存，財力、財權(quán)與事權(quán)不夠匹配。這一問題已需要上升到經(jīng)濟(jì)管理體制、行政管理體制以及相關(guān)的政治體制的配套改革層面來考慮，才能夠得到一個通盤的把握與有效處理。

（2）稅費制度和轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善。

近幾年，隨著企業(yè)內(nèi)外資所得稅合并、增值稅轉(zhuǎn)型在全國推開、燃油稅出臺，我國的稅制建設(shè)取得了顯著進(jìn)展。但稅費制度仍不夠完善，下一步稅制改革的任務(wù)依然艱巨。如改革資源稅，完善消費稅制度，合理調(diào)整營業(yè)稅征稅范圍和稅目，盡快出臺環(huán)境稅，實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推進(jìn)物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費，完善城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、印花稅等其他稅種。在目前我國的稅制結(jié)構(gòu)和分配格局中，地方財源中對以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅依賴程度仍然偏高，非稅收入管理中的不規(guī)范問題也仍然普遍存在，與地方政府熱衷上項目、加大投資的行為具有一定的關(guān)聯(lián)，需要通過深化分稅制體制改革和稅制改革，來改進(jìn)地方稅體系、地方稅基配置和相關(guān)體制安排。

完善的轉(zhuǎn)移支付配套措施是在分稅制下實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)在要求。分稅制改革以來，不斷加強和改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度，近年來著力增加“因素法”為基礎(chǔ)的財力性（一般性）轉(zhuǎn)移支付。從1994年至2007年，中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付占地方一般預(yù)算支出的比重由13.6%提高到2007年的36.7%，年均上升1.8個百分點；其中財力性轉(zhuǎn)移支付由189億元增加到7 093億元，年均增長32.2%；專項轉(zhuǎn)移支付由361億元增加到6 898億元，年均增長25.5%。但盡管如此，我國的轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在規(guī)模偏小、財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付資金安排中的有效監(jiān)督不足等問題，并需要增加轉(zhuǎn)移支付的透明度和可預(yù)見性，以及“橫向轉(zhuǎn)移支付”的規(guī)范性。解決好這方面的問題，有利于緩解對于公共財政和分稅制順利運行的阻礙和制約因素。

（3）體制理順過程受到我國漸進(jìn)改革特點和配套改革事項滯后的制約。

總體而言我國的改革走的是一條漸進(jìn)式道路，30年改革，體現(xiàn)了一系列被實踐證明有利于轉(zhuǎn)軌的、應(yīng)該得到肯定的方面，也伴隨有漸進(jìn)改革產(chǎn)生的一系列爭論和特殊的難題。一些體制機制尚未理順，與受到漸進(jìn)式改革特點的制約和配套改革事項滯后的制約有關(guān)。

財稅改革總的說已不可能單兵推進(jìn)，需要與其他方面的改革相互配合和策應(yīng)。如財政分稅制改革的實質(zhì)性推進(jìn)，就必須得到行政體制改革（如減少行政層級和調(diào)整行政區(qū)劃）、生產(chǎn)要素流動制度改革（如勞動力即人力資本在統(tǒng)一市場中的無壁壘流動及與之配套的基本養(yǎng)老保障金全社會統(tǒng)籌）、財產(chǎn)制度改革（如不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、保護(hù)、交易制度）等多方面的配套。（未完待續(xù)）

（作者單位：財政部財政科學(xué)研究所）