政府采購保證金的管理要規(guī)范和完善

李海軍

一、保證金交納的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)存在問題

由于財(cái)政部第18號(hào)令只是規(guī)定投標(biāo)保證金的數(shù)額不得超過采購項(xiàng)目概算的1% 。在政府采購的實(shí)際執(zhí)行過程中,由于理解上的不同,在交納投標(biāo)保證金上出現(xiàn)了多種問題。(1)有的招標(biāo)書規(guī)定按投標(biāo)額的1%交納投標(biāo)保證金。(2)保證金的數(shù)額不一致,不易于財(cái)務(wù)人員收取。(3)有的采購單位在招標(biāo)文件中明確一個(gè)固定數(shù)額作為交納金額,但缺點(diǎn)是在標(biāo)書中明確了固定的保證金數(shù)額后,精明的投標(biāo)人會(huì)以這一數(shù)額和18號(hào)令中所規(guī)定的采購概算的1%作為基數(shù),計(jì)算出這一采購項(xiàng)目的招標(biāo)大概底價(jià)。顯然,這對(duì)政府采購工作的健康發(fā)展的影響是消極的。

二、保證金交納和退還方式存在問題

(1)用現(xiàn)金交納。由于采購的項(xiàng)目較小,在制標(biāo)書時(shí)就要求使用現(xiàn)金方式交納保證金。缺點(diǎn)是增加招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)工作人員工作量。并且違反了《現(xiàn)金管理暫行條例》。退還時(shí)直接把現(xiàn)金退給投標(biāo)人,為圍標(biāo)串標(biāo)行為開了綠燈。

(2)從嚴(yán)格意義上說,投標(biāo)保證金的提交應(yīng)采用銀行支票、銀行電匯、銀行本票、銀行匯票或銀行保函等方式提交。并且要做到電匯匯款人(本票,匯票的申請(qǐng)人)均應(yīng)與投標(biāo)人一致,且出票據(jù)地應(yīng)當(dāng)是投標(biāo)人工商注冊(cè)所在地的行政區(qū)范圍內(nèi)。以確保投標(biāo)人的真實(shí)性。為防止圍標(biāo)串標(biāo),投標(biāo)保證金必須由投標(biāo)人從其企業(yè)基本賬戶轉(zhuǎn)帳給政府采購中心在銀行開設(shè)的專戶上。待中標(biāo)通知下達(dá)后即可辦理退還手續(xù),并嚴(yán)格按照投標(biāo)保證金的來款渠道原路退回。

三、保證金帳戶設(shè)置存在的問題

由于政府集中采購機(jī)構(gòu)是非盈利事業(yè)法人。很多地方的帳戶在財(cái)政主管部門的監(jiān)督下實(shí)行收支兩條線,沒有開立專用的保證金專戶。如何處理好規(guī)范與高效的關(guān)系,減少供應(yīng)商反復(fù)交退保證金的煩瑣手續(xù),是保證金管理中的又一個(gè)難點(diǎn)。

四、履約保證金的操作也存在問題

雖然《中華人民共和國政府采購法》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》都沒有規(guī)定和提到交納履約保證金。但是《政府采購法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》既沒有規(guī)定交納履約保證金的標(biāo)準(zhǔn)和方式,也沒有規(guī)定退還履約保證金的時(shí)間。在實(shí)際執(zhí)行過程中,有的地方不收取履約保證金。有的地方則不論是工程還是貨物、服務(wù)都收取合同金額的10%作為履約保證金。沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),致使參與政府采購的供應(yīng)商無所適從。只能被動(dòng)地滿足招標(biāo)人提出的關(guān)于履約保證金的交納要求,使供應(yīng)商的利益得不到保護(hù)。

五、違約保證金的歸屬問題

“不予退還”的投標(biāo)保證金是歸于采購人,采購代理機(jī)構(gòu),還是歸于財(cái)政。沒有明確的法律規(guī)定。集中采購機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中做法也不盡相同。但是仔細(xì)研究18號(hào)令會(huì)發(fā)現(xiàn):第二條“采購人及采購代理機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱“招標(biāo)采購單位”)進(jìn)行政府采購貨物或者服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),適用本辦法”;第三十七條“……招標(biāo)采購單位逾期退還投標(biāo)保證金的除應(yīng)退還投標(biāo)保證金本金外,還應(yīng)當(dāng)按商業(yè)銀行同期貸款利率上浮20%后的利率支付資金占用費(fèi)”。由此可見,資金占用費(fèi)由誰出,違約保證金就應(yīng)當(dāng)由誰得,這是一個(gè)思路。第二個(gè)思路是:在代理招標(biāo)采購業(yè)務(wù)過程中。采購代理機(jī)構(gòu)受采購人或財(cái)政部門的委托,編制招標(biāo)文件;招標(biāo)文件以采購代理機(jī)構(gòu)為主體對(duì)外發(fā)布;投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)公告做出的響應(yīng)和承諾也都是面向采購代理機(jī)構(gòu);在合同簽訂后,組織專家對(duì)采購產(chǎn)品進(jìn)行履約驗(yàn)收?？梢哉f,采購代理機(jī)構(gòu)全程參與了政府采購活動(dòng)。同時(shí),采購人在向代理機(jī)構(gòu)委托了有關(guān)業(yè)務(wù)后,只是參與了相關(guān)的評(píng)審與驗(yàn)收活動(dòng),而不再介入其他采購程序。再者,投標(biāo)保證金事項(xiàng)的設(shè)置也只涉及到招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。投標(biāo)人未違約,招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)就得如數(shù)、如期退還保證金。如果投標(biāo)人違約,就依招標(biāo)文件規(guī)定不予退還投標(biāo)保證金。

六、沒收保證金的手續(xù)不健全

投標(biāo)人出現(xiàn)違規(guī)行為,投標(biāo)保證金不予退還,實(shí)質(zhì)上是對(duì)投標(biāo)人的一種處罰。那么招標(biāo)人是否有處罰資格?是否符合相關(guān)的法律法規(guī)程序?而且在投標(biāo)人交納投標(biāo)保證金時(shí),招標(biāo)人出具給投標(biāo)人的通常是一種財(cái)務(wù)往來收據(jù),只是證明收到了投標(biāo)人的投標(biāo)保證金。而一旦出現(xiàn)違規(guī)不予退還投標(biāo)人的投標(biāo)保證金時(shí),《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中沒有明確規(guī)定。通常慣例是給投標(biāo)人發(fā)一份《通知》。這對(duì)于投標(biāo)人來說,在財(cái)務(wù)手續(xù)上僅憑一份《通知》列支是不符合財(cái)務(wù)制度的。對(duì)于招標(biāo)人來說,僅憑一份《通知》就劃轉(zhuǎn)投標(biāo)人的往來款又是不符合財(cái)務(wù)手續(xù)的。

考慮到目前我國政府采購制度處于一個(gè)建設(shè)和完善階段。所以,關(guān)于政府投標(biāo)保證金的管理問題,要逐步從法律和法規(guī)上進(jìn)行完善和規(guī)范,增強(qiáng)保證金的法律效力。