正義的征收

張書琴

摘要：現(xiàn)代社會，稅收已是各個國家取得財政收入的主要來源。作為國家以公權力形式介入私人財產(chǎn)權的稅收何以得到普遍的采用并得到納稅人的配合，這就涉及到稅收的正當性問題。通過從權利的成本、社會契約論的角度對稅收進行理論上的闡釋，并且從稅收是憲政制度形成和發(fā)展的關鍵動因以及與公共財政的相互依賴角度對此加以分析，從而論證了現(xiàn)代意義上的稅收實為實現(xiàn)國富民強所必需。

關鍵詞：權利的成本；社會契約論；憲政；公共財政

中圖分類號：DF432

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2529(2009)04-0067-04

引言

在現(xiàn)代社會，稅收制度具有收入分配和宏觀調(diào)控等職能，能夠解決社會分配不公，可以“惠及”較窮之人，“取自”富有之人，因而得以提高社會總體福利水平的功能，提高經(jīng)濟運行效率，解決經(jīng)濟公平和社會公平問題，從而有助于保障經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。正如馬克思所說“稅是喂養(yǎng)政府的奶娘”，“賦稅是政府機器的經(jīng)濟基礎，而不是其他任何東西”。由此可見，稅收實質(zhì)上是國家為了實現(xiàn)其職能，用法律規(guī)定的形式取得財政收入的一種手段。而現(xiàn)代法治國家要求，一切權力的占有和行使都必須有合法的來源和基礎。尤其是對于國家征稅權這種非對價性地“剝奪”公民財產(chǎn)權的權力。具有正當性，是對事物進行倫理評判的最基本標準，同時還是事物得到社會成員的道德認同并在行動中自覺遵從的力量源泉。缺乏公眾認同的制度，只能依靠強制力推行。但這只能是短暫的施行。當被強制力壓抑到一定程度，爆發(fā)的則是更多、更激烈的暴力反抗。當這種暴力與暴力較量的社會成本遠大于制度可能產(chǎn)生的社會收益時，它將最終難逃被修正甚至被廢止的命運。故而，在稅收已成為當今公民現(xiàn)實生活中不可回避的一部分。且基于其由國家強制力保障順利實現(xiàn)的基本特征，探討稅收的正當性也更有現(xiàn)實的意義。

一、稅收正當性的法理基礎——稅收是權利的成本

1，權利的保護需要政府的存在

權利的本質(zhì)是對抗政府，劃清政府行使權力的邊界。在法律規(guī)定的框架內(nèi)，權利擁有人得以自由地安排權利的行使方式，而得以排除其他個人、組織團體以及政府以有害的方式作為。但當權利遭遇權利或是權利遭到權力的不法侵害，權利擁有人依照法律申訴至法院時，他／她其實就是希望政府的“插手”。“有權利便有救濟”，這是一句經(jīng)典的法律諺語。只有當個人遭到侵害的權利公正地受到政府的對待并預期地得到救濟時，個人的權利才真正享有法律意義上的權利。這表明所有法律上的權利要得到實施必然是需要政府的執(zhí)行?！霸趯嵺`中，只有當權利把權力授予那些其決策有法律拘束力的實體時……權利才不僅僅是個宣言。作為一個一般規(guī)則，不幸的個人如果不是生活在有稅收能力和能夠提供有效救濟的政府下，他就沒有法律權利可言。無政府意味著無權利，事實上，當且僅當有預算成本存在時，法律權利才存在?！睅缀趺恳豁棛嗬继N含著相應的政府義務。當政府合憲地建立并按照民主原則組織國家機構時，它就成為有效而迅速地調(diào)動國家和社會資源積極應對任何突發(fā)事件的不可缺少的設置。而只有當公共權力調(diào)用公共資金對侵害者施以懲罰時，義務才能被認真地對待。沒有法律上可實施的義務，就沒有法律上可實施的權利。也就是說，個人權利不能僅僅通過抑制政府干預行動而得到保護。所有的權利都要求政府積極地回應。

2，政府的作為需要物質(zhì)基礎

“權利依賴于政府，這必然帶來一個邏輯上的后果：權利需要錢，沒有公共資助和公共支持，權利就不能獲得保護和實施?！＠麢嗪退接胸敭a(chǎn)權都有公共成本。契約自由權的公共成本不比衛(wèi)生保健權的少，言論自由權的公共成本也不比體面的住宅權的少。所有的權利都需要公庫的支持。”“對于任何權利而言，如果抽空了該權利賴以存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎，或者是失去了該權利賴以實現(xiàn)的公共權力的保障，那么無論這種權利表面上看起來是如何崇高或者神圣，都無法找到實現(xiàn)的現(xiàn)實途徑?！彼?，權利是昂貴的，因為救濟是昂貴的。

由于所有的權利都以納稅人資助的有效運轉(zhuǎn)和實施的機構為前提，所以，現(xiàn)代社會對權利的保障絕對不能離開作為公共資金主要來源的稅收所提供的物質(zhì)支持。如果不接受稅款的定期注入，沒有機構可以在資金的“真空”中運作；這樣一個軟弱無力的政府是無法保護個人權利的，即使這些權利只要政府的消極“怠工”。我們可以以作為權利保護的最后屏障——法院的運作為例?！爱敺蓹嗬膿碛姓咴馐芮趾r，他通常可以請求公薪法官給予救濟。使其獲得賠償也是一種政府行為的形式，受侵害一方運用公共資助的訴訟體制行使權利，這種體制必須時刻準備服務于這種目的。……倘若原告難以在法官面前尋求辯護，其結果就是權利的削減。實現(xiàn)此的一種方法就是剝奪法院的運作資金。相反，要想成功地主張權利，就要開始運作政府當局這部強制矯正的機器。這種機器的操作成本昂貴，納稅人必須為其支付費用。這也從一定意義上表明，事實上，即使是明顯的消極權利也是由政府提供的利益?！备螞r，法院并不是唯一的由稅收資助的提供救濟的政府機構?？梢姡饺藱嗬膶崿F(xiàn)質(zhì)量取決于政府機構的質(zhì)量。

3，大多數(shù)權利來自一般稅收的資助，而不是狹隘的受益使用者費用

權利受保護的質(zhì)量和程度，當然不僅僅取決于以稅收為主要來源的公共支出，也取決于權利擁有人個人對付權利的態(tài)度以及私人資源的利用。例如權利受到侵害而及時向法院起訴的人，其權利會比忍氣吞聲的人的權利得到更多政府的注意；能夠負擔訴訟的人比不能負擔訴訟的人可以獲得更多的權利保護。這些都是私人費用的支出。但事實上，這只是普通納稅人資助權利保護的可見的非常微小的一部分。

每一項權利都是國家整體利益的一部分或是涉及到整體利益，所以國家通過承認、保護和資助權利對此給予了特別保護。但是由于所有的權利都是相對的，而當幾項權利都需要財政的支出時，政府就必須對從納稅人那提取的資源進行再分配。所有的權利都有公共成本。我們可以以投票權的行使為例。“用于組織和執(zhí)行自由而公平的選舉的金錢是從心甘情愿或勉勉強強的納稅人、選民或非選民那里提取的。如果選民自己不得不支付執(zhí)行選舉的公共成本，而不是所有的納稅人必須支付，那么投票行為將與現(xiàn)在完全不同，其社會意義也將與現(xiàn)在完全不同?！彼裕凹热徊荒芤詡€人化的人頭稅和使用者付費的多少作為投票權的條件，那么地方和州政府就必須利用全體的稅收使所有公平選舉的必備條件就緒。這種由政府管理的撥款必然是再分配的?！边@是從這個意義上說，大多數(shù)的權利來自一般稅收的資助，而不是狹隘的受益使用者費用的原因。

二、稅收正當性的理論假說——建立在社會契約論基礎上的國家產(chǎn)生說

“為何要課征稅收，其正當根據(jù)是什么，這是在稅收的歷史上，很早就一直闡述的問題。它與如何看待國家的本質(zhì)，具

有十分密切的聯(lián)系?！睆膰冶举|(zhì)的學說人手，正是深入理解征稅權合法化的最佳途徑。而建立在社會契約論基礎之上的國家產(chǎn)生說，成為論證秩序正當化的一種論說方式。

社會契約理論源遠流長，其最早可以追溯至智者學派，古希臘的伊壁鳩魯則最早在理論層面上系統(tǒng)地闡述了這一思想。及16至18世紀的思想家們進一步豐富和完善了社會契約理論，當中以霍布斯、洛克、盧梭等近代自然法學派學者所倡導的社會契約論為代表，但無論是社會契約論的哪一種理論，均明確或隱含著一種假設：人原本處于沒有國家或政府的“自然狀態(tài)”，人們只是為了解決自然狀態(tài)下的各種困難或不便，才產(chǎn)生了公共權力或國家。只有通過人們相互之間的同意而達成契約這一個過程，國家或政府實體據(jù)此才獲得了一定的授權，該公權力的存在才具有天然的合理性。“國家起源于‘一大群人相互訂立信約，按約建立的‘政治國家的一切行為，包括征稅，都來自于人民的授權；人民納稅，乃是因為要使國家有力量并在需要時能夠‘御敵制勝?！睋?jù)此，社會契約理論中的稅收是財產(chǎn)領域中國家與人民間的權利交易，亦即，稅收被認為是人們因為有公共需要，而將自身的部分財產(chǎn)權利讓渡給國家，形成國家財政收入，而國家基于人民的授權。依照與國民之間的契約，提供的公共產(chǎn)品或公共服務。

市場經(jīng)濟下的許多消費都是人們共同享受的，如能源、交通、通訊等，這些都具有社會公益性和共同消費的性質(zhì)的，即都是公共產(chǎn)品或服務。這些公共產(chǎn)品或服務的消費對于社會個人成員來講，要么是生活所必需，或是提高生產(chǎn)水平、改善生活水準的關鍵條件。政府為社會管理者，理應代表大家來承擔公共產(chǎn)品或服務的提供任務。從某種意義上說，在市場經(jīng)濟條件下，政府實質(zhì)上一個特殊的產(chǎn)業(yè)部門：提供公共產(chǎn)品或服務。而廣大的國民則是公共產(chǎn)品或服務的消費者和享用者。不過，國家(政府)并非生產(chǎn)的主體，本身并不從事生產(chǎn)性活動，自身沒有收入來源。政府提供公共產(chǎn)品要付出各種費用，只能由作為公共產(chǎn)品消費者的社會成員來補償這些費用。稅收就是政府取得這些費用的基本手段。這實際上就是說，只要納稅人依法繳納了稅收，便擁有了向政府部門索取公共產(chǎn)品或服務的權利；政府對取得的稅收的安排和使用都是為了提供各種公共服務，是服務于各社會成員個人的利益的。因此，在市場經(jīng)濟下，納稅人是在為自己而納稅。

這樣，社會契約論便清楚地解釋了人們必須納稅的原因：在稅收法律關系中，國家和納稅人、稅務機關與納稅人都是人格獨立、意志自由、地位平等的主體，雙方訂立了一個公平、公正的契約；人們納稅是為了滿足自己的切身需要所承擔的費用，而不是為政府納稅；人們納稅是符合自己根本利益的，而不能僅將目光盯在自己可支配收入的直接減少上，進而從根本上肯定了政府征稅的正當性與合理性，指出了人們納稅的必要性與必然性。只不過此時人們是將自己的收入分為兩大部分，一部分用于納稅而“換購”公共產(chǎn)品或服務，另一部分用于市場購買而支付私人消費產(chǎn)品。

三、稅收正當性的政治基礎——稅收與憲政的歷史契合

西方憲政制度的發(fā)展過程實際上就是國家權力逐步受到控制并走向規(guī)范化的過程。雖然這是多種因素綜合影響的結果，但綜觀西方各國憲政制度演進的歷史經(jīng)驗可以看出，現(xiàn)代稅收是近代政府主要的財政收入，也是納稅人得以控制政府的依據(jù)，是現(xiàn)代西方憲政制度形成和發(fā)展的關鍵。

產(chǎn)生于中世紀的第一部憲法性文件——1215年的英國《大憲章》，就是一部英國貴族迫使約翰王接受的帶有封建色彩的權利憲章，它是貴族與國王之間達成的一種“契約”。它規(guī)定了國王征稅必經(jīng)被征者同意的條款。這一原則是議會制度和稅收憲政精神得以確立的前提條件，是英國憲政思想的起源?！洞髴椪隆奉C布實施以后，英國逐漸形成一種“經(jīng)過同意方征稅”的普適原則。1649年，查理一世因為踐踏稅收的憲政原則而作為“人民公敵”被送上了斷頭臺。1689年，英國資產(chǎn)階級終于取得了對封建王朝戰(zhàn)爭的最后勝利，作為其標志性成果，通過了《權利法案》，其中第4條規(guī)定：“凡未經(jīng)國會準許，借口國王特權為國王而征收或供國王使用而征收金額超出國準許之時限或方式者皆為非法?！睆亩诜缮险酱_立了代意義上的稅收憲政制度安排。

美國的發(fā)展歷史也昭示了這一軌跡，獨立戰(zhàn)爭的爆發(fā)也是直接起因于宗主國英國的課稅和干預。1776年的《獨立宣言》中指責英國“未經(jīng)我們同意便向我們強行征稅”，指出納稅而無代表權是暴政，從而點燃了美國獨立戰(zhàn)爭的導火索?！盁o代議士不納稅”，成為美國為擺脫英國殖民統(tǒng)治提出的一個正當?shù)睦碛?，后來也成為包括美國獨立?zhàn)爭中的一個響亮的口號。戰(zhàn)爭勝利后，1787年美國憲法第1條第7款規(guī)定：“一切征稅議案應首先在眾議院提出，但參議院得以處理其他議案的方式，提出修正案或表示贊同”；第8款規(guī)定：國會有權“賦課并征收直接稅、間接稅、關稅與國產(chǎn)稅，以償付國債和規(guī)劃合眾國共同防務與公共福利，但所征各種稅收、關稅與國產(chǎn)稅應全國統(tǒng)一”。稅收的法定原則第一次以成文憲法的形式得到了確定。

因此，納稅人控制政府征稅權力的愿望，帶來了對近代憲政制度的需求。隨著納稅人主體逐漸擴大到普通人民，憲政制度所涉及的人口也越來越多。另一方面，政府供給憲政制度，是統(tǒng)治者出于自利的需要而做出的讓步。這主要來自于對財政收入的渴求。統(tǒng)治者逐漸認識到，定期地、持續(xù)地、相對穩(wěn)定地用稅收的形式獲得的財政收入，遠遠多于隨機的、掃蕩式的掠奪所能得到的收益。而建立在規(guī)范的憲法基礎上的憲政制度，比專制制度給人以更強的穩(wěn)定感和可預期性，從而有效地保障個人權利，促進經(jīng)濟的發(fā)展。因此憲政制度更能有效地獲取財政收入。

在西方諸國以捍衛(wèi)公民私有財產(chǎn)權而掀起的對抗權威者濫用征稅權的斗爭中，稅收是最早為代議機構所立法涉及的領域。反過來，稅收領域的法律革命催生了近代憲政運動和憲法，可以說，憲法的產(chǎn)生是稅收民主革命的產(chǎn)物。并且借助近代憲政運動及其成果——憲法，稅收領域的法律革命才得以完成并使革命的成果得以鞏固。所以在憲政國家，稅收的實質(zhì)就是“議會中心主義”，體現(xiàn)的是“納稅人至上、王在法下”的憲政精神。

四、稅收正當性的現(xiàn)實需要——稅收與公共財政互動

公共財政模式的建立與發(fā)展過程與建設現(xiàn)代政治文明的過程是基本統(tǒng)一的。在歐洲中世紀，財產(chǎn)權與統(tǒng)治權高度統(tǒng)一，國王、教會、莊園領主、寺院乃至行會都有征稅權，國王的財政收入主要來自于王室領地的稅收?！罢_的說，在封建盛世，公共征稅是不存在的。甚至國王也是依靠自己的收入而生活的。也就是說它們依靠王室莊園的收入而不是賦稅得進款?！迸c這種權力支配型財政相適應，其主要職能是為君王服務，承擔的公共職能十分有限。自中世紀后期以后，商品經(jīng)濟的發(fā)展打破了社會財富和社會權力的壟斷局面，市場力量萌芽壯大，民族國家興起，國家要財政上逐漸依靠于工

商資產(chǎn)者以至全體國民，其主要收入來源轉(zhuǎn)變?yōu)橘x稅。財政也因而具備了更多公共職能，公共財政的模式得以逐步確立?？梢哉f，公共財政是歷史發(fā)展到一定時期的產(chǎn)物，它是與市場經(jīng)濟體制相適應的財政。

在市場經(jīng)濟條件下，原則上市場與政府存在明確的分工：市場通過提供私人物品或服務，滿足私人的個別需要；而政府通過提供公共物品或服務，滿足社會公共需要。然而公共產(chǎn)品和服務是為整體意義上的社會成員而生產(chǎn)的，一般具有效用的非排他性和非競爭性及消費的外部性，這類產(chǎn)品不可能由追逐利潤最大化的企業(yè)自主生產(chǎn)，難以通過市場達到資源的充分利用和有效配置，導致公民個人或私人組織缺乏驅(qū)動力予以提供(當然。即使愿意提供，也是遠遠不能滿足社會的公共需要)，只能由政府介入通過財政支出給予提供。在這些市場失效的場合，必須由政府來組織生產(chǎn)或直接由政府提供諸如國防外交、治安司法、環(huán)境保護、貨幣穩(wěn)定、社會保障、矯正收入分配不公、宏觀調(diào)控和基礎科學研究等公共產(chǎn)品或服務。從這個意義上說，公共財政是與市場經(jīng)濟相融合、相適應的制度。但是政府本身并非直接從事物質(zhì)生產(chǎn)的主體，而提供公共物品和解決市場失靈都需要具有一定的物質(zhì)基礎。政府通過稅收籌集來的貨幣實際上就是用于生產(chǎn)公共物品和提供公共服務。從這個角度來說，稅收是納稅人為使用公共產(chǎn)品或服務而支付的機會成本。為保證國家履行其職能所必需的物質(zhì)基礎，人民將其受國家保護的財產(chǎn)中的一部分交以稅收的形式轉(zhuǎn)讓給國家，以確保他所余財產(chǎn)的安全或快樂地享用財產(chǎn)。

另一方面，公共財政的顯著特征就在于其公共化。這就意味著，是社會公眾在決定政府如何獲得并使用錢款，公共財政活動即公共財政的收入和支出都必須體現(xiàn)公共利益、反映民主特性?？梢?，公共財政的起點是稅收的公共化。沒有稅收的公共化，就沒有公共財政。雖然國家通過稅收取得財政收入是為了提供必須的公共產(chǎn)品、實現(xiàn)公共利益，但這并不表明國家可以借公共之名享有不受限制的財政權力。正如洛克所言：“政府沒有巨大的經(jīng)費就不能維持，凡享受保護的人都應該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意。因為如果任何人憑著自己的權勢，主張有權向人民征課賦稅而無須取得人民的那種同意。他就侵犯了有關財產(chǎn)權的基本規(guī)定。破壞了政府的目的。”

稅收作為公共財政的主要源泉，其征收應首先考慮全體納稅人的意愿，應充分重視對納稅人權利的保護，而不能僅僅考慮到政府職能的需要以及經(jīng)濟增長的要求。公共財政下的政府機關只能從納稅人處獲得授權后，才享有一定的稅收實體權力與程序權力。在這些權力的范圍內(nèi)，國家既要保證獲得提供公共產(chǎn)品的財政收入，也要切實保證納稅人的用稅權。其次，公共財政活動應做到“以支定收”，即根據(jù)社會成員對社會公共需要的需求確定公共產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模及相應的公共支出規(guī)模，公共支出規(guī)模確定公共收入的規(guī)模，而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出。再次，在公共財政框架下，政府要按照社會公眾的意愿來安排使用這些收入即公共支出。“納稅人支付稅收給政府，就是為了‘購買自己所需的公共產(chǎn)品，稅收價格就代表和體現(xiàn)了納稅人作為購買者的根本權益。為此，作為公共產(chǎn)品提供方的政府，對已經(jīng)取得的稅收應當如何安排使用，應當提供什么樣的公共服務，或者說政府支出的具體安排，包括支出的總規(guī)模、類別項目及其數(shù)額等，以及由此產(chǎn)生的各類各項公共服務的數(shù)額、質(zhì)量和內(nèi)容等，其決定權也同樣屬于作為價格支付者的納稅人，也都必須由納稅人來決定，即‘稅收價格的支付者也同樣擁有‘消費者主權”。這樣，社會公眾就是不只是被動地盡自己的義務，更可以進一步?jīng)Q定著政府對稅款的使用，從而確保了政府支出只能遵循市場和民眾的根本意愿。

公共財政與稅收的這種彼此依賴、相互制約的關系，證明了公共財政與稅收的緊密關聯(lián)。稅收是公共財政的物質(zhì)基礎，關系到市場的良性運作和公共需要的有效供給；同時，公共財政的公共性要求又限制了政府對稅收支出的規(guī)模、類別、數(shù)額等?？梢哉f，稅收與公共財政正是通過這樣一種牽制與互補中，各得所需，達到雙贏的效果。

結語

在今天的中國，稅收在方方面面影響著人們，國民在不知不覺中直接或間接地參與了國家的稅收，成為納稅主體。盡管國家也在一再地宣傳稅收的“取之于民，用之于民”，但對具體的個人來說，稅收的確意味著一種“剝奪”、一種“犧牲”。國家以公權力形式介入私人的財產(chǎn)權的稅收行為，本質(zhì)上無法擺脫對私人財產(chǎn)權以及其他權利干涉的嫌疑。所以在當時當日，為稅收的正當性問題尋找理論上的依據(jù)，也成為人民正確了解稅收、增強納稅意識，降低征稅成本的—個有益途徑。

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