我國住房公積金制度中存在的問題及建議

劉志奇　巫建國

摘 要:我國的住房公積金制度發(fā)展到今天,制度建設(shè)不斷完善。為我國的住房分配方式由實(shí)物分配向貨幣分配轉(zhuǎn)變,為住房消費(fèi)提供融資渠道等方面作出了很大的貢獻(xiàn)。然而社會(huì)不斷發(fā)展,由于制度設(shè)置和其他方面的原因,我國住房公積金制度在公積金繳存、貸款和監(jiān)督等方面還存在一些不足。文章通過對(duì)這些問題的分析,提出相應(yīng)的政策建議,以期能夠?yàn)槲覈》抗e金制度改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞:住房公積金 住房消費(fèi) 監(jiān)督

中圖分類號(hào):F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)08-267-02

住房公積金是指各單位及其職工個(gè)人繳納并長(zhǎng)期儲(chǔ)存的,用以日后支付購買、建造自住用房,翻修、大修自住住房等費(fèi)用的具有儲(chǔ)備金性質(zhì)的資金。1991年5月中國上海市借鑒新加坡中央公積金的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合自身情況,在中國率先建立了住房公積金制度。隨后住房公積金制度在全國推行。經(jīng)過18年左右的發(fā)展,我國住房公積金制度逐步實(shí)現(xiàn)了法制化和規(guī)范化。公積金歸集規(guī)模不斷怎增長(zhǎng),覆蓋范圍不斷擴(kuò)展,東部主要城市覆蓋率已經(jīng)達(dá)到90%以上這樣的絕對(duì)高度。中國的住房公積金制度實(shí)質(zhì)上是一種具有普遍性的住房保障制度。住房公積金的實(shí)施解決了長(zhǎng)期困擾中國的住房機(jī)制轉(zhuǎn)換問題和籌集政策性住房融資問題。然而,近年來,關(guān)于住房公積金的制度設(shè)置、地位、作用和發(fā)展前景,在專家和普通民眾中存在著很大的分歧,因此住房公積金制度的重新審視和和諧發(fā)展問題顯得尤為重要。

世界銀行2006年11月14日發(fā)布的《中國經(jīng)濟(jì)季報(bào)》中指出中國住房公積金制度存在三大問題。首先,住房公積金作為提供貸款的機(jī)構(gòu)還比較薄弱。其次,住房公積金主要使收入較高的家庭受益,大部分非正規(guī)就業(yè)或失業(yè)的中低收入者無法參加住房公積金制度或使用貸款。此外,在住房公積金風(fēng)險(xiǎn)分散和監(jiān)管方面還存在一些政策問題。媒體批評(píng)之辭還有“富人俱樂部”、“富人免稅黑洞”等。

毋庸置疑,我國的住房公積金制度已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展,為廣大城鎮(zhèn)居民的住房條件的改善作出了很大的貢獻(xiàn)。然而由于制度設(shè)置和其他方面的一些原因,我國的住房公積金制度還存在著一些有待改進(jìn)的地方。

一、我國住房公積金制度中存在的問題

1.住房公積金歸集的不公平。公平和效率是政府在制定政策是必須考慮的兩個(gè)重要問題,政府在再分配時(shí)應(yīng)該注重社會(huì)收入的均衡。目前的住房公積金制度在歸集時(shí),使用固定的繳存比例,而政府對(duì)于住房公積金的歸集是免稅的,這就導(dǎo)致了這使得政府在稅收支出的同時(shí)加重了社會(huì)收入的不均衡。

比如說一個(gè)單位有兩個(gè)職工甲和乙,甲月工資2000元,假設(shè)現(xiàn)在的公積金繳存率10%,加上單位繳交的,甲每月公積金繳交2000*10%*2=400(元),政府為甲稅收支出2000*10%*25%=50(元)。乙月工資10000元,乙月繳交公積金10000*10%*2=2000(元),政府稅收支出10000*10%*25%=250(元)。從這里我們可以看出,政府在公積金繳納過程中為低工資的甲稅收支出50元,而為高工資的乙稅收支出250元,這不符合政府在收入再分配過程中應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧?也就是說現(xiàn)在的住房公積金制度更有利于高收入者。

2.貸款結(jié)構(gòu)的不公平。在我國高房?jī)r(jià)是幾乎所有的家庭都難以承受的。國際上公認(rèn)的房?jī)r(jià)與家庭年收入之比為3~6倍,而我國房?jī)r(jià)與家庭年收入之比已經(jīng)超過了6倍,很多城市甚至已經(jīng)超過了10倍。這就意味著我國的房?jī)r(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出了大部分居民的承受限度。而且近年來我國的基尼系數(shù)連續(xù)攀升,據(jù)新華網(wǎng)公布,2006年,我國的基尼系數(shù)升至0.496。這說明,中國社會(huì)的貧富差距已突破了合理的限度,2006年城鎮(zhèn)居民中20%的最高收入組(25410.8元)是20%最低收入組(4567.1元)的5.6倍。在這么高的房?jī)r(jià)下,貧富差距又這么大,大部分的中低收入職工是買不起房的。

由于收入水平出現(xiàn)分化,繳交住房公積金的職工的購房能力出現(xiàn)分化,而高房?jī)r(jià)進(jìn)一步惡化了這種局面。使得能夠借用住房公積金優(yōu)惠利率貸款購買商品房的大部分是中高收入職工,而那些繳交住房公積金的低收入職工是無力享用住房公積金優(yōu)惠貸款利率購買商品房的。就這樣他們“低存”形成的“低貸”無償轉(zhuǎn)讓給了高收入職工,使他們的處境進(jìn)一步惡化。

3.政策目標(biāo)與結(jié)果的矛盾。我國的住房公積金制度是在學(xué)習(xí)和借鑒新加坡成功的住房公積金制度的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國的國情,國家通過試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)建立的個(gè)人住房制度。目的在于增強(qiáng)職工家庭構(gòu)建、大修住房能力,加快住房商品化、社會(huì)化。住房公積金是為了解決居民的住房融資問題,尤其是中低收入職工的住房融資問題。我國的住房公積金管理中心是當(dāng)?shù)厝嗣裾O(shè)立的事業(yè)單位,既不是由財(cái)政支持的政府機(jī)構(gòu),也不是有獨(dú)立法人資格的金融機(jī)構(gòu),不具備承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和民事責(zé)任的能力。住房公積金的性質(zhì)決定了住房公積金運(yùn)行的一個(gè)主要目標(biāo)是資金的安全,并在確保資金安全的基礎(chǔ)上獲得穩(wěn)定的收益。借款人的信用是需要收入作保障的,掙不到錢的人也就沒辦法還錢。于是,收入越低的人還款的能力越差,給公積金管理中心帶來的信用風(fēng)險(xiǎn)就越大。如果住房公積金管理中心把資金的安全放在第一位的話,那他肯定把錢貸給信用風(fēng)險(xiǎn)最小的人,而信用風(fēng)險(xiǎn)最低的人一定是收入高的人,于是收入高的人又一次在住房公積金制度中獲益。

4.監(jiān)督的缺位。住房公積金制度按照“管委會(huì)決策,中心運(yùn)作,財(cái)政監(jiān)督”的方式,形成了計(jì)劃、歸集、貸款、核算為主要內(nèi)容的住房公積金管理體系。

然而,住房公積金管委會(huì)是一個(gè)松散、臨時(shí)性的機(jī)構(gòu),這種模式在決策上難以集中,在決策的過程中無法充分利用各方面的資源,做出優(yōu)化合理的決策。而資金風(fēng)險(xiǎn)由住房公積金管理中心自擔(dān),作為受托銀行,住房公積金管理中心的指令是否合乎規(guī)則,銀行沒有責(zé)任和動(dòng)力進(jìn)行過多考慮。銀行監(jiān)督部門對(duì)類似專門賬戶的監(jiān)管也只是賬面常規(guī)查賬,對(duì)查賬期間的資金流動(dòng)起不到實(shí)質(zhì)的監(jiān)督作用。同時(shí)盡管住房公積金管理中心每年要向財(cái)政部門遞交財(cái)務(wù)報(bào)告,但是這種監(jiān)督方式無法做到對(duì)住房公積金的資金實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。

控制資源最大化是每一個(gè)機(jī)構(gòu)的本性。在缺乏有效監(jiān)督的情況下,住房公積金管理中心會(huì)盡可能的擴(kuò)大其籌集資金的規(guī)模,同時(shí)對(duì)貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行不合理規(guī)避。這將為高收入單位為職工高標(biāo)準(zhǔn)提取住房公積金、謀取高免稅額提供便利,同時(shí)也會(huì)為高收入者購買第二套、貸三套住房提供融資方便。

5.委托風(fēng)險(xiǎn)。住房公積金的資金運(yùn)作采用委托方式,公積金管理中心將存貸業(yè)務(wù)一次性委托給由管委會(huì)指定的商業(yè)銀行,銀行收取手續(xù)費(fèi),資金的受益和風(fēng)險(xiǎn)都由公積金管理中心承擔(dān)。個(gè)人住房消費(fèi)貸款業(yè)務(wù)是銀行的主要貸款業(yè)務(wù)之一,這樣委托方和受托方經(jīng)營(yíng)了相互競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目,受各自利益的驅(qū)使,各主體在資金運(yùn)作中會(huì)有不同的價(jià)值取向和行為模式。如銀行可能在自營(yíng)業(yè)務(wù)和委托業(yè)務(wù)間進(jìn)行權(quán)衡,將風(fēng)險(xiǎn)小,收益好的項(xiàng)目留給自己,將風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目以委托方名義發(fā)放?；蛘邽榱死壸约旱臉I(yè)務(wù),而在貸款者材料上做手腳,為違規(guī)貸款者提供便利。這將加大住房公積金貸款的風(fēng)險(xiǎn),扭曲住房公積金制度的福利性。

二、應(yīng)對(duì)措施

1.加大宣傳力度,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。加大宣傳力度,讓公積金制度深入人心。樹立繳納住房公積金也是企業(yè)激勵(lì)職工重要手段新理念,讓單位和職工多渠道了解相關(guān)政策和辦理程序,依法自覺辦理和繳交住房公積金。破除有的地方職工“交到管理中心不如握在手里”的錯(cuò)誤觀念,讓職工了解住房公積金是為了職工謀福利。培養(yǎng)職工及社會(huì)各界人士的主人公精神,使其關(guān)注住房公積金法規(guī)、政策、資金流向等方面,增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力度,加強(qiáng)公積金政策制定者和資金管理者在行使職權(quán)時(shí)的責(zé)任意識(shí)。

2.逐步實(shí)施各單位統(tǒng)一繳存基數(shù)。員工自己繳交的部分其繳交基數(shù)以員工上年月平均工資計(jì)算,而企業(yè)繳交部分,以本市上年平均月工資計(jì)算。這樣可以平衡收入,實(shí)現(xiàn)政府再分配功能。

假設(shè)某地月平均工資為2500元,繳存率為10%。丙的月工資為1000元,如果企業(yè)繳納的公積金以2500元為基數(shù),那么丙繳納的公積金為1000*10%+2500*10%=350(元),政府稅收支出為2500*10%*25%=62.5(元),政府稅收支出與職工工資比為62.5/1000=6.25%。丁的月工資為10000元,統(tǒng)一繳存基數(shù)后丁繳納的公積金為10000*10%+2500*10%=1250(元),政府稅收支出依然為62.5元,而政府稅收支出與職工工資比為62.5/10000=0.625%,顯然具有累退的性質(zhì),比較符合政府再分配的職能。

考慮到施行社會(huì)統(tǒng)一企業(yè)繳存基數(shù)有困難,可以先推行在企業(yè)內(nèi)部施行企業(yè)平均工資為企業(yè)繳存基數(shù),然后再慢慢推行社會(huì)統(tǒng)一企業(yè)繳存基數(shù)。

3.提供未貸款獎(jiǎng)勵(lì)。為鼓勵(lì)職工積極繳納住房公積金,維護(hù)其住房公積金所有者的權(quán)利,可以給予未申請(qǐng)住房貸款者一定的獎(jiǎng)勵(lì)。如可以給予繳交時(shí)間超過10年繳交余額達(dá)到一定量的職工按其余額的一定比例的獎(jiǎng)勵(lì),以作為其“低存”而未“低貸”的一種補(bǔ)償。

4.進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金提取范圍。目前很多地區(qū)都把住房公積金提取范圍擴(kuò)大至困難家庭補(bǔ)助,重大疾病等方面。使得許多低收入家庭得到了實(shí)實(shí)在在的好處,他們可能依然買不起城市的住房,但這種方式可以讓他們從繳納的公積金里得到幫助,發(fā)揮公積金融資的功能。公積金的提取范圍還可以進(jìn)一步擴(kuò)大,比如低收入家庭創(chuàng)業(yè)、子女上學(xué)等方面。

5.成立政策性金融機(jī)構(gòu)。由政府發(fā)起成立住房公積金存貸款專門機(jī)構(gòu),將各地住房公積金管理中心整合為一個(gè)大的貸款機(jī)構(gòu),以分散風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一貸款發(fā)放。按照金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制、信息披露機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,以減少當(dāng)前存在的委托風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等問題。

參考文獻(xiàn):

1.季小立,何沛東.中國住房公積金制度運(yùn)行中的問題與出路[J].常州工學(xué)院學(xué)報(bào),2006(12)

2.陳東.構(gòu)建住房公積金專業(yè)銀行完善我國住房公積金制度[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004(3)

3.傅爾基.創(chuàng)新增強(qiáng)住房公積金制度廣泛促進(jìn)住房保障和諧[J].中國房地產(chǎn)金融,2006(3)

4.唐敏.健全住房公積金監(jiān)管體系確保住房公積金健康發(fā)展[J].建筑裝飾,2008(5)

(作者單位:天津商業(yè)大學(xué) 天津 300134)

(責(zé)編:賈偉)