民間金融法律關(guān)系探析

王　晶　王博洋

摘 要:農(nóng)村民間金融在我國已有上千年歷史,自改革開放30年來發(fā)展迅速。在農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展和涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)中扮演著不可忽視的重要角色,是滿足“三農(nóng)”需要的一種有效的融資機(jī)制。發(fā)展民間金融有利于解決中小企業(yè)融資難問題,但由于民間金融的發(fā)展存在巨大的市場風(fēng)險(xiǎn),需要一定的金融法律制度條件予以約束,使之形成對正規(guī)金融的優(yōu)勢互補(bǔ)。文章著重從法律角度分析我國農(nóng)村非正規(guī)金融規(guī)范化的路徑,以促進(jìn)我國金融市場的穩(wěn)定發(fā)展,提高中小企業(yè)、個體戶的融資效率,拓寬他們的生存與發(fā)展空間,使之能在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中大顯身手。

關(guān)鍵詞:民間金融 法律制度 規(guī)范化 路徑選擇

中圖分類號:F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-065-02

一、我國民間金融發(fā)展概述

我國民間金融主要發(fā)源于農(nóng)村,尤其是沿海地區(qū)的農(nóng)村,如浙江、福建、廣東等。改革開放以來,發(fā)展極為迅速,從1986年開始,農(nóng)村民間借貸規(guī)模已經(jīng)超過了正規(guī)信貸規(guī)模,而且每年以19%的速度增長。從目前的情況看,農(nóng)村中正規(guī)金融機(jī)構(gòu)已迅速退出,民間金融大面積衍生。據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組對20個省的實(shí)地抽查顯示,2003年我國民間金融規(guī)模高達(dá)7400～8300億元人民幣,全國中小企業(yè)約有1/3的融資來自民間金融;農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心農(nóng)村定點(diǎn)觀察站數(shù)據(jù)顯示,2003年全國農(nóng)戶借款來源中,來自民間金融的部分占71%;四川省社會科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究課題組2005年對四川省內(nèi)的農(nóng)戶信貸供求情況及其影響進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研,發(fā)現(xiàn)有多達(dá)80%的農(nóng)戶通過民間金融貸款,從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得的資金還不到被調(diào)查人數(shù)的22%;溫鐵軍2005年對全國15個省、24個縣市的村莊的調(diào)查數(shù)據(jù)更為驚人,農(nóng)村民間借貸行為的發(fā)生率竟高達(dá)95%。根據(jù)人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司對民間融資的調(diào)查推算,我國民間融資規(guī)模約9500億元,占GDP的6.96%左右,而廣義的民間金融資源高達(dá)2萬億元?？梢?民間金融已成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體融資的主要渠道。

但是,我國金融體系長期以來被國家所壟斷,處于地下的民間金融一直被定義為“非法”,受到全面打壓。然而,民間金融不但沒有被徹底根除,反而得到了更加迅速的發(fā)展,表現(xiàn)出極強(qiáng)的生命力。近年來,“民間金融合法化”的呼聲越來越高,政府政策也開始趨暖,中國人民銀行在《2004年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》中指出,要正確認(rèn)識民間金融補(bǔ)充作用,第一次正面對民間金融予以肯定。2005年國務(wù)院出臺“非公36條”指出今后允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域,允許外資進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域,也允許國內(nèi)非公有資本進(jìn)入,并放寬股權(quán)比例限制等方面的條件。同時國務(wù)院還頒布了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》,其中第5條款指出,“允許非公有資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)”,這是對發(fā)展民營金融的再次肯定。同期,央行明確在山西、陜西、四川、貴州四省進(jìn)行“農(nóng)村小額信貸組織”試點(diǎn),2005年末,隨著山西平遙的“日升隆”和“晉源泰”兩家小額貸款公司的掛牌,民間金融逐步從地下走出,成為了合法的民營金融機(jī)構(gòu)。政府所做的這些新的嘗試,表明政府對民間金融的態(tài)度已有所改觀,為促進(jìn)民間金融發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

民間金融與正規(guī)金融是長期共存和相互補(bǔ)充的關(guān)系,具有許多正規(guī)金融無法比擬的優(yōu)勢和發(fā)展空間,可以彌補(bǔ)正規(guī)金融在運(yùn)行中的缺陷,拓寬企業(yè)的融資渠道,緩解我國信貸資金不足的緊張狀況,特別是對于扶助“三農(nóng)”,支持中小企業(yè)發(fā)展具有獨(dú)到的調(diào)劑余缺的作用。隨著民間金融規(guī)模的不斷擴(kuò)大和在經(jīng)濟(jì)生活中作用的不斷提升,如何利用法律手段規(guī)范民間不正規(guī)金融,使其更好地為迅速發(fā)展的非公經(jīng)濟(jì)服務(wù),已越來越多地受到社會各界的關(guān)注。

二、民間金融的法律界定

對于民間金融的界定,理論界一直存在爭議,國內(nèi)許多學(xué)者從不同角度對我國民間金融的本質(zhì)進(jìn)行了研究,但沒有達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識。如姜旭朝從所有制角度對民間金融做的界定,張慶亮從產(chǎn)權(quán)角度做的界定,毛金明從經(jīng)營目的出發(fā)對民間金融做的界定等,都具有一定的局限性。筆者認(rèn)為,對民間金融的法律界定,按是否吸收存款從廣義和狹義兩方面分別界定是比較合理的。從廣義上說,民間金融是未經(jīng)法定程序登記注冊的,游離于國家金融監(jiān)管體系之外的,民間自發(fā)進(jìn)行的金融交易活動的行為。其中包括民間自由借貸、企業(yè)間借貸、合會、地下錢莊、社會集資、黑市外匯交易等等。從狹義來說,將其定義為吸收存款的,未經(jīng)法定程序登記注冊的,游離于國家金融監(jiān)管體系之外的,民間自發(fā)進(jìn)行的金融交易活動,主要包括合會、地下錢莊、社會集資等。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講,民間金融與正規(guī)金融的根本區(qū)別,在于交易是否在國家法律法規(guī)的保護(hù)和規(guī)范之下進(jìn)行,以及是否處于政府監(jiān)管之下從事經(jīng)濟(jì)活動。民間金融就其實(shí)質(zhì)來看,是一種借貸行為。根據(jù)借貸行為是否觸犯現(xiàn)行法律作為界定標(biāo)準(zhǔn),又可具體分為非正規(guī)金融和非法金融。非正規(guī)金融的組織和活動在銀行、證券、保險(xiǎn)等正規(guī)金融所組成的范疇以外,由于它們沒有法定統(tǒng)一的記錄,難以獲取其行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù),其運(yùn)行不受國家宏觀調(diào)控,交易過程不受政府監(jiān)管,結(jié)果也不受法律保護(hù)。因此,很多學(xué)者把這類金融稱為“草根金融”、“非正式金融”、“地下金融”等。區(qū)別于非正規(guī)金融,非法金融是危害社會健康運(yùn)行的,是法律法規(guī)和德道規(guī)范所不容許的,應(yīng)當(dāng)絕對禁止,如腐敗、違規(guī)操作、金融犯罪以及金融詐騙等。

三、民間金融立法分析

民間金融在其發(fā)展過程中,基本處于地下,被定義為“非法”,受到了嚴(yán)重的打壓。究其原因,就在于高利貸、金融詐騙、非法集資等事件在民間融資中確實(shí)存在,對社會有一定的負(fù)面影響,如孫大午“非法吸收存款案”和“福安市民間會的崩盤風(fēng)暴”等,但它們只是畸形的民間金融形式,并非民間金融的主流,不可片面地將其等價為民間金融,而冠民間金融以“非法”的名頭。這就要求明確區(qū)分合法的民間融資和某些非金融組織所從事的非法金融交易,并出臺相關(guān)的法律法規(guī)和政策,把合法的民間融資活動規(guī)范化,從法律上給予其保護(hù),使其更好的為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。在建立與民間金融相配套的法律支持體系的過程中,應(yīng)將立法的價值取向與法律定位著眼于私有企業(yè)與農(nóng)民利益,為他們提供融資渠道和法律保險(xiǎn)與扶持。

完善的金融法制是金融正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基石,任何形式的金融都必須從制度方面加以詮釋才能發(fā)揮其真正的效力,但是,我國目前的金融法制基本上是針對正規(guī)金融出臺的,對農(nóng)村民間金融這一龐大的市場卻沒有專門的法律規(guī)范和保護(hù)。從我國目前的立法現(xiàn)狀來看,《中華人民共和國合同法》、《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》和《關(guān)于如何確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸行為效力的批復(fù)》等司法解釋中,只對民間借貸問題做了簡單的規(guī)定。金融法領(lǐng)域中的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》均不涉及民間借貸。而與民間借貸相關(guān)的規(guī)范性法律文件《非法金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》、《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》等主要是國務(wù)院的行政法規(guī)和人民銀行頒布的部門規(guī)章、辦法。而且,現(xiàn)行的法律文件中,無論對于任何“合會”等互組形式的金融組織還是專門洗黑錢的地下錢莊,大部分非正規(guī)金融均被列為取締之列。這充分體現(xiàn)了民間金融法律的缺位性和立法的片面性。

筆者認(rèn)為應(yīng)盡快制定《合作金融法》。其應(yīng)該包括以下兩個方面的內(nèi)容:一是從法律上明確民間金融組織的合法地位,嚴(yán)格按照法律規(guī)定成立民間金融組織,法律對組織活動進(jìn)行監(jiān)管,并對其組織、成員的權(quán)利義務(wù)給予保護(hù),這就使政府可對民間金融活動進(jìn)行管理,促進(jìn)民間金融組織的蓬勃的發(fā)展。二是規(guī)范利益糾紛的法律解決途徑。長期以來,由于民間金融組織合法地位的不確定性,不管是民間金融組織還是貸款人,一旦發(fā)生利益糾紛,從不敢求助于法律途徑?！逗献鹘鹑诜ā芬坏┏雠_,不僅會從法律上承認(rèn)民間金融組織的合法地位,同時也將明確利益糾紛的法律解決途徑,使司法機(jī)關(guān)在處理該類案件時有法可依,從而達(dá)到彌補(bǔ)民間信義機(jī)制約束不足的缺憾。

四、規(guī)范民間金融的法律路徑分析

我們應(yīng)將民間金融加以分類區(qū)分,對于有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部分,要予以認(rèn)可并給予法律保護(hù);對于詐騙,洗黑錢等絕對違法的行為,要堅(jiān)決打擊根除;對于中間部分,應(yīng)運(yùn)用法律手段將其規(guī)范化。

1.民間金融合法化的有效路徑。民間金融合法化是指對非正規(guī)金融進(jìn)行規(guī)范化、公開化、機(jī)構(gòu)化、組織化的轉(zhuǎn)變,使得這一部分民間金融能夠在政府的監(jiān)管下,法律的約束下公開、規(guī)范、有序地發(fā)展。具體來說,民間金融合法化有以下幾種途徑:(1)將現(xiàn)在農(nóng)村廣泛存在的“合會”合法化。合會是一種基于血緣、地緣關(guān)系的帶有互動、合作性質(zhì)的自發(fā)性群眾融資組織。目前我國存在的“合會”主要有三種形式,即標(biāo)會、輪會和搖會。因?yàn)闆]有法律規(guī)制,在我國許多地方還出現(xiàn)了合會的“高級”形式——“錢莊”和“抬會”,它們的發(fā)展背離了合會的初衷,已經(jīng)成了非法的金融組織,應(yīng)依法予以鏟除,不可與一般性的合會混為一談。在合會方面立法較為成功的當(dāng)數(shù)韓國的“新農(nóng)村建設(shè)制度”。經(jīng)過“新農(nóng)村建設(shè)”,韓國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展,農(nóng)民走上了致富之路。在此過程中“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”起到了關(guān)鍵性的作用?！稗r(nóng)協(xié)”主要有三大職能:一是普及農(nóng)業(yè)技術(shù);二是建立購銷渠道,開拓國內(nèi)外市場;三是從事金融信貸保險(xiǎn)業(yè)務(wù),向農(nóng)民提供資金,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供原動力。農(nóng)協(xié)從剛開始的非贏利組織,經(jīng)過幾十年的運(yùn)作,已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的支柱。在我國“合會”合法化過程中,可以借鑒韓國“農(nóng)協(xié)”的成熟經(jīng)驗(yàn),使合會成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的特殊民間金融機(jī)構(gòu),引導(dǎo)其為三農(nóng)服務(wù)。(2)大力發(fā)展由民間資本組建的各類股份制、股份合作制的民營銀行。股份制、股份合作制的民營銀行,作為一種增量改革的形式,其存在對我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)是十分必要的。因?yàn)?沒有體制外的民營銀行出現(xiàn),體制內(nèi)的國有銀行就沒有競爭對手,也就沒有改革的激勵,體制內(nèi)的很多問題也就難以解決。就像國有企業(yè)的問題要通過發(fā)展民營企業(yè)來解決一樣,民營銀行的發(fā)展也是解決國有銀行問題的有效手段。我國目前真正的民營銀行只有民生銀行一家,讓民間投資人以股份合作的形式加入地方中小金融機(jī)構(gòu),成立地方性股份合作銀行,也成為民間金融合法化的一種有效途徑。(3)建立以民間資本為主的中小民營金融機(jī)構(gòu)。2005年2月25日國務(wù)院發(fā)布的“非公經(jīng)濟(jì)36條”為民營資本進(jìn)入金融等壟斷行業(yè)掃清了障礙,使得一些中小民營金融機(jī)構(gòu)的建立成為可能。民營資本進(jìn)入金融組織的形式是多樣的,如發(fā)展社區(qū)銀行、投資公司、小額貸款機(jī)構(gòu)、信用擔(dān)保公司和其他金融中介機(jī)構(gòu)等。政府應(yīng)降低金融準(zhǔn)入門檻,允許那些股東人數(shù)、資本金、經(jīng)營者資格及其他條件達(dá)到法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)模較大的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)以股份制或股份合作制的形式進(jìn)行注冊、登記、規(guī)范管理,將其轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)的、合法的民間金融組織。發(fā)展民營金融機(jī)構(gòu),既可以將分散的民營資本集中起來有效運(yùn)用,又可以強(qiáng)化金融競爭,提高金融效率,還有利于完善金融組織結(jié)構(gòu)。(4)參與農(nóng)村信用社的改革。民間金融資本進(jìn)入正規(guī)金融機(jī)構(gòu),還可以通過對農(nóng)村信用社進(jìn)行股份制,股份合作制的改造,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社的民營化,從而促進(jìn)農(nóng)村信用社支農(nóng)作用的發(fā)揮。有條件的地方可以成立農(nóng)村合作銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行,從體制上為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)更廣泛地吸收社會資本金,增強(qiáng)服務(wù)功能創(chuàng)造條件。在這方面比較典型的是江蘇無錫、江陰、張家港三市由農(nóng)村信用社組建的農(nóng)村商業(yè)銀行,為民間資本進(jìn)入金融業(yè)開辟了一條新的道路。

2.健全、完善相關(guān)配套法律保障制度。我國的民間金融目前處于一種無序狀態(tài),要正確引導(dǎo)民間資金流向,實(shí)現(xiàn)民間金融的正規(guī)化、合法化,促進(jìn)民間金融的健康發(fā)展,必須建立一套嚴(yán)格的制度作保障。(1)加快建立存款保險(xiǎn)制度。國外的銀行大多有存款保險(xiǎn)制度,而我國一直沒有建立。我國的銀行是以國家信譽(yù)作為擔(dān)保的,儲蓄居民沒有風(fēng)險(xiǎn)意識,出了問題,由國家來“買單”。而中小民營銀行沒有國家信譽(yù)作擔(dān)保,因此建立存款保險(xiǎn)制度,是民間金融發(fā)展的必要條件。存款保險(xiǎn)制度的建立既可提高公眾對民營銀行的信心,又能提升民營銀行的社會信譽(yù),一旦發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn),有利于保護(hù)存款人的利益。但是,存款保險(xiǎn)制度并不是保證每個參與保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)都能無條件地得到補(bǔ)償。金融機(jī)構(gòu)一旦因主觀原因出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī),保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有權(quán)要求其退出存款保險(xiǎn)體系或由其他金融機(jī)構(gòu)對其監(jiān)管或兼并,可以把銀行經(jīng)營不善引起的風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。(2)建立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度并降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。金融業(yè)是一個高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè),對市場進(jìn)入者必須有嚴(yán)格的規(guī)定,如注冊資本、經(jīng)營場地、經(jīng)營范圍等,另外,在原有民間金融機(jī)構(gòu)正規(guī)化的過程中,它們過去是否守法經(jīng)營、有無損害存款人利益的行為,都是其可否進(jìn)入金融業(yè)的重要條件。符合條件的優(yōu)良民間借貸機(jī)構(gòu)可吸納為金融市場的主體,不符合條件的則必須排除在外。但是,目前許多非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)如地下錢莊在地下活動的主要原因就在于金融準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)太高,對于那些欲利用民間自有資金成立金融機(jī)構(gòu)的自然人和法人來說是很難達(dá)到的,使其根本無法進(jìn)入。因此,在建立嚴(yán)格的金融業(yè)市場準(zhǔn)入制度的同時,也應(yīng)適當(dāng)降低金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻,給中小銀行以發(fā)展空間。(3)利率市場化。金融抑制是民間金融存在的原因之一,利率的非市場化使得一些交易主體更愿意將資金投入到民間金融機(jī)構(gòu),以獲得更高收益。目前我國尚未實(shí)現(xiàn)利率的完全自由化,銀行依舊只愿意貸款給國有企業(yè),而不愿意貸款給民營企業(yè)。隨著我國市場化程度的加深,可以有條件地逐步放開利率,盡可能地實(shí)現(xiàn)利率自由化,讓價格自己來調(diào)節(jié)資金流向,實(shí)現(xiàn)資金供求平衡,也可減小正規(guī)金融和民間金融的利差,從客觀上降低市場對民間金融的需求。

3.加大對民間金融的監(jiān)管力度。(1)將農(nóng)村民間金融納入金融監(jiān)管范圍。農(nóng)村民間金融以其融資速度快、信息費(fèi)用低、利率具有彈性、服務(wù)態(tài)度好、渠道廣、回收快、資金利用率高等優(yōu)點(diǎn)而經(jīng)久不衰,但其也具有的高利潤、高風(fēng)險(xiǎn)、金融欺詐、隱蔽性強(qiáng)、不可控制等缺點(diǎn),有時會影響到農(nóng)村正常的金融秩序甚至整個社會的穩(wěn)定運(yùn)行。因此,在放開農(nóng)村民間金融的同時,要加大監(jiān)管力度,吸取“孫大午事件”與“福安事件”的教訓(xùn),嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān),將優(yōu)良的民間金融機(jī)構(gòu)吸納為市場主體,不符合規(guī)定的則排除在外,以維護(hù)市場主體的質(zhì)量,同時,還應(yīng)建立市場退出機(jī)制,按照法律規(guī)定和市場原則實(shí)行破產(chǎn),保證中小金融機(jī)構(gòu)健康高效的運(yùn)行。(2)加強(qiáng)對民間金融主體的監(jiān)督力度。對于那些已經(jīng)形成較為成熟的自律機(jī)制且運(yùn)營良好的民間金融主體,政府不宜對其活動進(jìn)行過多干預(yù),應(yīng)以引導(dǎo)、監(jiān)控為主,重點(diǎn)放在市場準(zhǔn)入制度上,加強(qiáng)注冊登記環(huán)節(jié),強(qiáng)制要求合約雙方簽定規(guī)范的借貸契約并到相關(guān)的管理部門進(jìn)行登記。注冊登記一方面可以把民間融資納入管理部門的視野,有利于政府及時準(zhǔn)確掌握民間金融交易的規(guī)模和發(fā)展動向,為國家宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供可靠數(shù)據(jù);另一方面也可以有效的防止借貸糾紛的發(fā)生,維持正常的民間融資秩序。政府的監(jiān)管途徑應(yīng)該包括以下兩點(diǎn):一是金融監(jiān)管。主要是依據(jù)《合作金融法》和《合作金融監(jiān)管法》嚴(yán)厲打擊非法集資和類似的違法行為,正確引導(dǎo)民間金融組織集資方式的合法化。二是司法監(jiān)管,法院在審查民間金融組織時,應(yīng)對其進(jìn)行合法性與合理性的審查。(3)加強(qiáng)行業(yè)自律機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。國際金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)表明,行業(yè)自律是金融監(jiān)管的重要輔助工具。由于農(nóng)村金融本身具有管理松散、多特征、多樣化的特點(diǎn),實(shí)行全國性的行業(yè)統(tǒng)一管理模式顯然是不現(xiàn)實(shí)的,也是不可能的。因此,可以嘗試仿效證券業(yè)協(xié)會的實(shí)例,建立自律性行業(yè)協(xié)會,協(xié)調(diào)相互競爭、金融知識和管理人員培訓(xùn)、會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問題。民間金融的行業(yè)協(xié)會作為非政府小額信貸機(jī)構(gòu)與政府金融監(jiān)管部門間的中介機(jī)構(gòu),在促進(jìn)行業(yè)交流與自律,降低信息不對稱導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn),特別是在協(xié)調(diào)金融監(jiān)管和金融激勵方面具有十分重要的作用。因此,應(yīng)充分利用行業(yè)的自律機(jī)制對民間金融所起的監(jiān)督約束作用,保證民間金融健康、穩(wěn)定發(fā)展。

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(作者單位:吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 吉林長春 130000)

(責(zé)編:喬木)