淺析我國廉租房建設問題

陳芳紅

【摘要】 當前金融危機背景下，住房難問題顯得尤其突出。廉租房建設作為我國住房保障體系的重要組成部分，緩解了部分低收入城鎮(zhèn)居民的住房困難。然而，由于我國廉租房建設起步較晚，各地建設的進展情況不容樂觀，存在著一系列問題，主要表現(xiàn)在覆蓋面狹窄，房源供給不足和資金來源有限等方面。針對這些問題，提出了相應的對策，以促進廉租房建設和發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 廉租房；空置房；多元化融資

2009年5月7日，住房城鄉(xiāng)建設部副部長齊驥接受中國政府網(wǎng)專訪時表示，從2009年開始，爭取用三年的時間，解決750萬戶城市低收入家庭住房困難和240萬戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦棚戶區(qū)居民的住房困難問題。因此，如何加快廉租房建設，有效解決低收入者的住房問題已成為當務之急。

一、我國廉租房建設現(xiàn)狀

廉租房是政府以租金補貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向符合城?zhèn)居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供的一種社會保障性質(zhì)的住房。

從1998年國務院發(fā)布23號文《國務院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設的通知》第一次明確提出“廉租房”的概念起，到溫總理在2008年政府工作報告中提出“要建全廉租房制度，加快廉租房建設，增加房源供給”，廉租住房保障資金首次寫入政府工作報告，我國的廉租房建設已經(jīng)經(jīng)歷了十余個春秋。在這十來年中，一些大型城市根據(jù)實際制定了符合當?shù)厍闆r的廉租房政策，取得了一定的成績。

建設部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2006年底，全國建立廉租房制度的城市占城市總數(shù)的77.9%，其中，287個地級以上城市中，有283個城市建立了廉租房制度，占地級以上城市的98.6%，370個縣級市中，有229個城市建立了廉租房制度，占縣級市的61.9%，全國累計已有54.7萬戶低收入家庭通過廉租房制度改善了住房條件。此外，在2005年抽樣統(tǒng)計的1000萬戶低收入住房困難家庭當中，截至到2008年底，已經(jīng)有253萬戶得到了解決。

但是我國的廉租房建設情況依然不容樂觀。雖然建設部多次要求所有市縣在2006年底必須全部建立廉租房，但建設部通報的數(shù)據(jù)顯示，截至2007年6月，全國657個城市中有71個城市尚未建立廉租住房制度，有166個地級市未明確土地出讓凈收益中用于廉租房的比例。即使在一些建立了這項制度的地方，廉租房建設事實上也被擠壓到了一個無足輕重的邊緣位置，不少地方政府對建立廉租房熱情不高。所有這些情況都表明我國廉租房政策執(zhí)行效果并不理想。

二、我國廉租房建設存在的問題

1．覆蓋范圍狹窄

根據(jù)目前的規(guī)定和各地的做法，我國廉租住房的分配對象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，即享受低保同時人均居住面積低于某一標準的家庭，不少地方還制定了非常嚴苛的申請標準，致使廉租房覆蓋的人群過于狹窄。有低收入者形容說，符合申請標準的家庭必須“絕對赤貧”，而且往往還要抽簽或搖號，“入住廉租房簡直像中大獎”。而城市當中那些既買不起房又非低保的夾心層和大量的流動人口更是不在廉租房的覆蓋范圍之內(nèi)。

2．房源供給不足

目前，我國的廉租房源主要有騰退的原有公房、最低收入家庭承租的現(xiàn)有公房、政府和單位興建或購置的廉租房以及社會捐贈等。然而，目前現(xiàn)有公房中可騰空用作廉租住房的極為有限，社會捐贈的廉租房數(shù)量也極少，因此廉租住房來源主要還是要靠購房和建房，而由于受到資金的制約，這方面的廉租房數(shù)量也非常少。截至2008年底，我國累計只有253萬戶低收入家庭通過廉租房改善了住房條件，相對于全國龐大的無房戶、缺房戶，這個數(shù)字實在太低。

3．資金來源有限

房地產(chǎn)是資金密集型行業(yè)，如何解決廉租房建設資金，對地方政府來說是一個難題。目前的資金來源渠道包括:住房公積金增值收益、財政預算、直管公房出售或出租收入、社會捐贈等。其中，以財政撥款和住房公積金增值收入為主。截至到2006年底，累計用于廉租住房制度的70.8億元資金中，有32.1億元來自財政預算資金，住房公積金增值收益19.8億元，土地出讓凈收益3.1億元，社會捐贈0.2億元，其他資金15.6億元。許多城市因無法落實資金而擱置廉租房計劃，資金緊張已成為制約廉租房制度建設的重要障礙之一。

4．地方政府積極性不夠

由于廉租房在利益和政績方面都無利于地方政府和財政，在缺乏嚴格的監(jiān)督下，往往很難調(diào)動地方政府的積極性。在廉租房建設中，政府一要拿地，這樣將失去部分土地出讓收入，導致政府當期的財政收入減少，影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展；二要拿錢，政府直接投資建廉租房，需要在房屋開發(fā)建設中一次性投入大量資金，導致地方財政支出負擔加重，且無利可圖，因此地方政府屬“被動型”執(zhí)行模式，這也是各地方政府一再拖延廉租房建設的原因。

5．管理監(jiān)督機制不完善

廉租屋的申報、審核、公示制度不健全，導致一些根本不符合享受廉租住房標準的家庭利用廉租房準入機制的漏洞享受到廉租房，形成了廉租房分配的不正之風。另外，廉租房的退出機制也存在較大缺陷，由于缺乏健全的收入統(tǒng)計制度，對于那些享受廉租房而家庭收入已經(jīng)明顯改善，收入和住房面積都高于廉租房保障標準的家庭，讓他們騰退住房存在現(xiàn)實困難。此外，對廉租房使用狀況監(jiān)管力度不夠,對配租家庭違反廉租房政策、改變廉租房使用性質(zhì)，將廉租房轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或者閑置等行為的制約措施滯后。

三、完善我國廉租房建設的對策

1．加快住房保障法的制定

各國的成功經(jīng)驗都表明要保證廉租房建設穩(wěn)定、有序地進行，必須有一定的法律法規(guī)作為保障。新加坡1955年推行公積金制度，同年國會通過《中央公積金法》，美國于1949年通過了《住房法》，并于1968年通過了《住房與城市發(fā)展法》。我國雖然在不同的時期曾經(jīng)頒布了相應的條令，但迄今為止，還沒有一部專門涉及住房保障的法令，住房保障主要依靠行政手段加以干預，缺乏立法體系的保障。我國應該借鑒國外發(fā)達國家住房保障的經(jīng)驗，加快住房保障法的立法進程，從立法層面對廉租房制度的運行機制進行規(guī)制，確定實施計劃、資金供應方式、財稅政策、運作機構(gòu)、保障對象及范圍等。

2．整合多方資源，拓寬房源供給渠道

（1）鼓勵或強制開發(fā)商建設經(jīng)營廉租房。美國政府從20世紀70年代開始，采取了一系列優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建設經(jīng)營公共住房，包括提供低息貸款、放寬一些地段的規(guī)劃控制、減免有關(guān)稅費等。而法國則規(guī)定開發(fā)商的每一樓盤，至少拿出20%的面積，低價賣給社會福利房管理公司，由其出租或出售給低收入者，并提供房屋的日常管理和維護。在我國當前房地產(chǎn)開發(fā)商利潤率較高時，完全可以借鑒法國的經(jīng)驗，強制性地要求開發(fā)商的每一樓盤都必須建造一定比例的廉租房，低價賣給政府，由政府進行經(jīng)營。（2）收購空置的存量住房。我國目前空置房的數(shù)量很大，若政府出資以成本價或低于成本價收購符合規(guī)定的空置住房，既可盤活空置住房資金，又節(jié)省了建設成本，同時與清償國有商業(yè)銀行逾期開發(fā)貸款相結(jié)合，降低金融風險。（3）激勵社會機構(gòu)或個人提供廉租房源。擁有符合廉租房條件的房屋業(yè)主或社會機構(gòu)，可以自愿向當?shù)卣嚓P(guān)部門提供房屋的信息，接受該部門對房屋的檢查，合乎面積限制及安全適用的標準后，就可以接受租戶的租約。對主動提供房源的單位或個人，政府可以給以減免所得稅待遇。

3．多元化融資，確保穩(wěn)定的資金來源

（1）將廉租房資金納入財政預算。廉租房資金的主要來源是政府的財政支持，如果沒有政府的支持，廉租房制度將難以為繼。所以，政府必須調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，在每年的財政預算中，保證一定的住房保障資金。（2）引入房地產(chǎn)投資信托基金。地方政府可以對參與廉租房建設和經(jīng)營的房地產(chǎn)投資信托基金給予財政補貼或?qū)ζ渫顿Y者的收益減免所得稅，以提高基金和投資者的收益水平，從而鼓勵房地產(chǎn)投資信托基金投資建造或購買廉租房，再以低租金出租給低收入家庭。（3）將廉租房項目證券化。通過發(fā)行證券籌集建設或收購廉租房項目的資金，在證券存續(xù)期內(nèi)用廉租房的租金收益以及政府部分財政資金進行償還，這種方式有利于在政府當前資金短缺時保證廉租房建設的順利進行，有利于政府將短期內(nèi)的大量資金負擔轉(zhuǎn)化為長期的小額的負擔。（4）發(fā)行廉租房建設債券。我國地方政府可以借鑒國外的先進經(jīng)驗，通過發(fā)行廉租房建設債券來彌補廉租房建設資金的不足?？赏ㄟ^對債券購買者提供一系列的優(yōu)惠政策，如債券收益免稅，或抵消與債券收益資金額等量的所得稅等等，鼓勵人們購買。此外，還可以仿效福利和體育彩票設立專項“廉租房修購彩票”籌集資金，以其中一部分作為彩金，其余大部分用于廉租房的建設和收購。

4．明確地方政府職責

國外發(fā)達國家廉租房制度的有效實施，和地方政府的積極參與是分不開的。首先要提高地方政府對廉租房建設的重視程度，強制性落實目標責任制，明確責任部門，增強部門的責任意識，將廉租房建設納入對地方政府的政績考核中，提高執(zhí)行廉租房政策的積極性。其次地方政府應建立專門的廉租房辦公室承擔廉租房的后期管理工作，負責廉租房的經(jīng)租、物業(yè)、維修等工作。

5．完善管理監(jiān)督機制

（1）建立嚴格的準入、退出及復核機制?，F(xiàn)階段，在城鎮(zhèn)廉租房資源非常有限的情況下，不同地區(qū)應按照當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況劃定廉租房申請準入標準，對廉租房保障對象實施嚴格的資格認定，并在廉租家庭不符合資格標準時建立合理的退出機制，這既可在最大程度上提高住房資源的效用，又可減少社會成員之間的分配不公。此外還要建立及完備復核機制，定期對享受廉租房家庭的收入、住房狀況等基本情況進行復核，以避免廉租房消費的“搭便車現(xiàn)象”。

（2）建立獨立的廉租房管理與監(jiān)督機構(gòu)。為了科學管理與公平監(jiān)督，建議各地方政府借鑒香港經(jīng)驗，建立獨立于政府行政機構(gòu)以外的廉租房租賃管理委員會與廉租房監(jiān)督委員會，彼此獨立運營，采取職能分離的制衡機制，以體現(xiàn)廉租房政策的公平性。另外，政府要督促金融部門建立個人信用制度與個人收入申報機制，并大力推行廉租房管理運營信息披露制度，鼓勵全體社會公眾及媒體參與政策監(jiān)督，促使廉租房制度能夠公平、公正及公開地全面推廣。

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