我國(guó)廉租房保障制度的研究與建議

○楊 菁 崔 野 趙 巖

（1、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)信息學(xué)院 北京 100081 2、內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)機(jī)械學(xué)院 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051 3、中國(guó)電力投資集團(tuán)公司電力工程有限公司 山東 海陽(yáng) 265116 4、內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051）

一、我國(guó)廉租房保障的沿革

20世紀(jì)70年代末，我國(guó)開始了城鎮(zhèn)住房制度改革。在這一過程中，建立住房保障制度一直是我國(guó)住房制度改革的重要內(nèi)容，包括廉租房制度、公租房制度、經(jīng)濟(jì)適用房體系等。其中，作為向城鎮(zhèn)低收入群體提供低租金住房的廉租房是我國(guó)住房保障體系的重要組成部分。

1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，首次提出最低收入家庭可租賃由政府或單位提供的廉租房；廉租房可從騰退的舊公有住房中調(diào)劑解決，也可以由政府或單位出資興建；廉租房的租金實(shí)行政府定價(jià)；承租廉租房實(shí)行申請(qǐng)、審批制度。2003年12月，建設(shè)部、民政部等六部委共同發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，就國(guó)務(wù)院與地方政府的責(zé)任分工、廉租住房房源、租金標(biāo)準(zhǔn)、住房面積控制標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)審批制度、管理等方面都做了原則性的規(guī)定。2005年7月，建設(shè)部和民政部再次頒布第122號(hào)令《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》，對(duì)廉租住房的具體實(shí)施環(huán)節(jié)做了更詳細(xì)的規(guī)定。我國(guó)又在2006年出臺(tái)了“國(guó)六條”來保障廉租房的建設(shè)，并在2007年頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，尤其是胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中提出“健全廉租房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”，都體現(xiàn)出我國(guó)廉租房制度的不斷完善。

從1998年國(guó)家出臺(tái)廉租房政策至今，我國(guó)的廉租房保障經(jīng)歷了一個(gè)從試點(diǎn)城市探索到全面范圍實(shí)施的過程，在保障低收入家庭基本生活水平、緩和社會(huì)矛盾方面做出了貢獻(xiàn)，在提高社會(huì)效率的同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)公平，由于廉租房?jī)r(jià)較格低，減輕了低收入人群住房方面的經(jīng)濟(jì)壓力，讓一部分低收入家庭獲得了實(shí)惠。

二、我國(guó)廉租房保障的現(xiàn)狀

自出臺(tái)廉租房政策以來，我國(guó)的廉租房建設(shè)取得了較大的成就。至2006年底，全國(guó)657個(gè)城市中己有512個(gè)城市建立了廉租房制度，占總數(shù)的77.9%。全國(guó)累計(jì)己有54.7萬戶低收入家庭通過廉租房住房保障改善了住房條件。僅2006年，新增的受益家庭就達(dá)21.9萬戶。2008年全國(guó)用于廉租房建設(shè)的資金300多億元，全國(guó)在建的廉租房63萬套。到2008年底，通過新建、購(gòu)置廉租房及棚戶區(qū)改造等多種方式，以實(shí)物方式解決了250萬戶的住房困難。同時(shí)累計(jì)發(fā)放租賃補(bǔ)貼達(dá)229萬戶。2009年中央加大對(duì)財(cái)政困難地區(qū)廉租住房制度的資金投入，用于各地廉租房建設(shè)的資金投入達(dá)330億元。此外中央代地方增發(fā)的國(guó)債資金也作為地方的配套資金，補(bǔ)充用于廉租房建設(shè)和保障性安居工程。但是，由于廉租房建設(shè)的地區(qū)發(fā)展極不平衡，廉租房建設(shè)中還存在著一些問題。

1、部分地方政府重視不夠，導(dǎo)致廉租房房源供給不足

一些地方的政府由于考慮到廉租房供應(yīng)將拉低房?jī)r(jià)，壓低被稱作地方“第二財(cái)政”的土地出讓金，不僅會(huì)影響當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)利益，也會(huì)影響當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)速度，從而影響到官員的政績(jī)考核。加之現(xiàn)在并沒有嚴(yán)格的評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒機(jī)制，拒不執(zhí)行廉租房政策的地方得不到任何處罰，致使政策設(shè)計(jì)理念與政策執(zhí)行實(shí)際效果差距較大。

2、配套政策不完善，對(duì)享受廉租房政策的低保人員資格的認(rèn)定和退出機(jī)制不完善

目前我國(guó)的統(tǒng)計(jì)與審核機(jī)制不夠完善，對(duì)符合廉租房政策的保障家庭認(rèn)定存在一定的漏洞，致使一些不符合政策的人搭上了廉租房的便車，而確實(shí)有需要的家庭卻得不到應(yīng)有的保障。同時(shí)，一些城市還缺乏對(duì)廉租戶實(shí)行動(dòng)態(tài)的管理及退出機(jī)制，缺乏事后監(jiān)督，致使一些廉租戶有機(jī)可乘，部分家庭把廉租房租給他人。這既加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也使許多本該享受到廉租房政策待遇的人享受不到應(yīng)有的政策保障。而那些不符合或不再符合保障條件的人卻不肯退還所占有的社會(huì)資源，從而造成資源分配上的不公，效率的降低。廉租房退出機(jī)制不完善，己成為廉租房制度向前推進(jìn)的瓶頸，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、保證資源使用效率的障礙。

3、資金籌措渠道單一，缺乏社會(huì)力量參與的激勵(lì)機(jī)制

目前我國(guó)的廉租房建設(shè)資金主要來源于政府的財(cái)政補(bǔ)貼和住房公積金增值收益，而這些資金有限，不能滿足廉租房建設(shè)、購(gòu)買的需求，并且大部分政府實(shí)際上并沒有將土地出讓的收益用于廉租房的建設(shè)，這無疑對(duì)廉租房制度的資金來源形成很大的制約。

4、廉租對(duì)象覆蓋面狹窄，需求旺盛與房源供給短缺并存

我國(guó)廉租住房制度規(guī)定的保障對(duì)象是最低收入家庭，因而一些中間層家庭和農(nóng)民工群體卻無法享受這一政策。目前各城市出臺(tái)的廉租房政策，保障對(duì)象多限定在低保戶、優(yōu)撫家庭中的住房困難戶，而那些在城市中既買不起房、又非低保的“夾心層”和大量的流動(dòng)人口則不在廉租房保障范圍內(nèi)，致使這些人群處于住房保障體系政策之外。因此，相對(duì)狹窄的保障范圍，使得很多群體在參與分配之前就遭受到制度上缺陷所帶來的機(jī)會(huì)不公平。同時(shí)，已經(jīng)納入保障范圍的對(duì)象也有很大一部分無法享受到應(yīng)有的保障住房，從而出現(xiàn)廉租房排隊(duì)進(jìn)入時(shí)間長(zhǎng)的現(xiàn)象。

三、廉租房制度完善的途徑

通過以上分析可以看到，我國(guó)廉租房建設(shè)雖然已經(jīng)取得了很大的成就，但仍無法滿足社會(huì)的需要，并且廉租房的制度也需要繼續(xù)不斷完善發(fā)展，才能更好的保障低收入群體的利益。廉租房制度的本身涉及到我國(guó)社會(huì)公平及效率問題，從社會(huì)公平的角度來看，廉租房是由政府出資牽頭，通過各種形式的補(bǔ)貼保證低收入家庭在無力承擔(dān)商品房的情況下，同樣能住上一定條件的住房。在兼顧社會(huì)公平的同時(shí)，政府也要考慮在低收入家庭內(nèi)部的公平和效率問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)情況比較困難的家庭要優(yōu)先照顧，同時(shí)廉租房也不能只進(jìn)不出，造成資源的浪費(fèi)和利用效率低下。因此，下文提出若干關(guān)于廉租房制度完善的具體建議。

1、完善廉租房供給制度，加大廉租房供應(yīng)力度

我國(guó)目前的國(guó)情是人多地少、城市化進(jìn)程加快、經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)收入差距懸殊和家庭規(guī)模小型化，這就決定了我國(guó)住房需求大于供給是一個(gè)長(zhǎng)期的、明顯的局面。我國(guó)廉租房有關(guān)管理辦法規(guī)定，實(shí)物配租的廉租房來源應(yīng)以收購(gòu)現(xiàn)有舊住房為主，城市廉租房興建應(yīng)盡量避免過度集中，以免出現(xiàn)城市貧民窟現(xiàn)象，同時(shí)政府應(yīng)對(duì)相應(yīng)的配套設(shè)施及物業(yè)管理進(jìn)行必要的保障。在新建廉租房時(shí)可以考慮在公交等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)完善的城鄉(xiāng)結(jié)合部興建，以降低土地成本、分流人口，形成多中心的城市格局。

2、廉租房的產(chǎn)權(quán)和日常管理必須劃歸政府所有，由政府進(jìn)行合理的租金定價(jià)

產(chǎn)權(quán)劃歸政府可以確保政府對(duì)廉租房房源的控制和管理，使已不符合廉租房政策的租住戶能夠盡早的退出，以便其他困難家庭能夠受到應(yīng)有的保障，在最大程度上節(jié)約資源，提高資源的使用效率，同時(shí)也便于政府對(duì)廉租房小區(qū)的維護(hù)和管理，為租住者提供應(yīng)有的配套服務(wù)和保障。政府在進(jìn)行廉租房租金定價(jià)時(shí)既要進(jìn)行必要的成本核算，也要充分考慮到市場(chǎng)同類住房的租金，確保廉租房租金遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。同時(shí)政府應(yīng)根據(jù)廉租房的地段和房齡進(jìn)行差額定價(jià)，方便低收入家庭根據(jù)自身的情況進(jìn)行選擇。要保證政府對(duì)廉租房的監(jiān)管，防止利用廉租房名義進(jìn)行的尋租行為。

3、建立有效的準(zhǔn)入、退出和動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制

建立自上而下的專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理廉租房相應(yīng)的工作，定期對(duì)享受廉租房家庭的收入、住房狀況等基本情況進(jìn)行復(fù)核，當(dāng)承租人收入狀況好轉(zhuǎn)、不再符合廉租房租賃條件時(shí)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行清退，使廉租房始終處于一種動(dòng)態(tài)合理狀態(tài)。承租廉租房要簽訂租賃合同，期間不得轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓、調(diào)換或改變用途、無故閑置或者拖欠廉租租金；期滿要求續(xù)租的，經(jīng)重新審查，符合條件者，準(zhǔn)予續(xù)簽續(xù)租；租賃期間中途退房，可無條件予以終止合同關(guān)系。同時(shí)，要建立完善審查機(jī)制和方法，盡量縮短審查時(shí)間。廉租房退出機(jī)制的建立和完善，對(duì)廉租房資源的高效利用有著積極作用。

4、完善廉租房資金的籌措機(jī)制，形成多元化的資金來源渠道

第一，對(duì)于一些地方財(cái)政困難、沒有足夠財(cái)力用于廉租房興建和征購(gòu)的政府，需要中央財(cái)政給予必要支持。通過財(cái)政撥款獲得的廉租房資金，在政府預(yù)算支出中，將其作為專項(xiàng)資金設(shè)立。

第二，住房公積金增值收益，可用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租房的補(bǔ)充資金。

第三，在城市土地收益特別是增加的城市土地收益中，劃出一定比例作為廉租房修購(gòu)資金。

第四，通過發(fā)行債券、在出售公房收入中劃出部分廉租房修購(gòu)資金、接受企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)、發(fā)行“廉租房修購(gòu)彩票”等方式，確保廉租房建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源。

第五，利用房地產(chǎn)信托基金解決廉租房問題。政府每年只需要投入用來保障廉租房租金和資本市場(chǎng)回報(bào)率之間缺口的預(yù)算資金或社保資金即可，使有限的政府資金帶動(dòng)較大規(guī)模的社會(huì)資金用于收購(gòu)充足的廉租房源，滿足廣大低收入家庭的住房需求。

5、建立實(shí)物補(bǔ)貼與現(xiàn)金補(bǔ)貼相結(jié)合的補(bǔ)貼方式

包括由政府提供公有的廉租房的實(shí)物形式的補(bǔ)貼，和政府提供資金補(bǔ)貼、保障對(duì)象自行尋找住房的現(xiàn)金補(bǔ)貼。對(duì)于普通低收入家庭來說，應(yīng)以采取現(xiàn)金補(bǔ)貼為主，這樣方便低收入家庭根據(jù)自己的特點(diǎn)和需求進(jìn)行選擇；對(duì)于一些行動(dòng)不便或者無力在市場(chǎng)上自主尋找住房的人，則應(yīng)以實(shí)物補(bǔ)貼為主，這樣也減少這些家庭在尋找住房時(shí)遇到的實(shí)際困難。這種政策的復(fù)合型和多樣性，即可以實(shí)現(xiàn)對(duì)低收入家庭的住房資助和補(bǔ)貼，同時(shí)也提高了政府補(bǔ)貼的實(shí)際效果。

總之，廉租房制度是我國(guó)目前必須采取的一種社會(huì)保障方式，需要同醫(yī)療保障、失業(yè)保障、養(yǎng)老保障一樣得到應(yīng)有的關(guān)注和重視。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)人民的安居樂業(yè)、衣食無憂。

[1]李愛娟：我國(guó)廉租房保障問題及對(duì)策研究[D].湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

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