淺談我國出口退稅制度的目標(biāo)模式構(gòu)建

吳志鵬

摘要：出口退稅是一項(xiàng)促進(jìn)外貿(mào)出口的稅收政策，在世界各國廣泛運(yùn)用，同時它也是世界貿(mào)易組織所允許的促進(jìn)出口的措施。出口退稅制度對一個國家的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起著舉足輕重的作用，在經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化的大背景下，如何完善我國的出口退稅制度以保持出口持續(xù)增長并減少貿(mào)易摩擦，成為我國出口退稅制度改革的新焦點(diǎn)。研究我國的出口退稅制度，有助于更加科學(xué)合理地制定出口退稅政策，平衡各地區(qū)、各級政府間的利益，避免騙退稅現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：出口退稅；退稅政策；增值稅

出口退稅是指對出口貨物退還其在國內(nèi)生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)實(shí)際繳納的產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和特別消費(fèi)稅。出口退稅制度是一個國家稅收的重要組成部分，通過退還出口貨物，來平衡國內(nèi)產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)。使本國產(chǎn)品以不含稅成本進(jìn)入國際市場，與國外產(chǎn)品在同等條件下進(jìn)行競爭，從而增強(qiáng)競爭能力，擴(kuò)大出口創(chuàng)匯。出口退稅制度不在個別國家單獨(dú)存在，事實(shí)上各國普遍實(shí)施，是一種符合多邊貿(mào)易體制的貿(mào)易慣例，客觀上起到促進(jìn)出口的作用。

一、我國出口退稅制度的歷史回顧

1985年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于對出口產(chǎn)品征、退產(chǎn)品稅或增值稅的規(guī)定》，此規(guī)定從當(dāng)年4月1日起開始施行，這標(biāo)志著我國現(xiàn)行出口退稅制度的正式確立。1994年分稅制改革后，增值稅成為主體稅種，在頒布實(shí)施的《中華人民共和國增值稅暫行條例》和《中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條例》中規(guī)定了出口貨物的零稅率和免稅措施。2003年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的決定》，按照“新賬不欠，老賬要還，完善機(jī)制，共同負(fù)擔(dān)，推動改革，促進(jìn)發(fā)展”的原則，對歷史上欠退稅款由中央財政負(fù)責(zé)償還，確保改革后不再發(fā)生新欠，建立中央、地方共同負(fù)擔(dān)機(jī)制。從2004年起，以2003年出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，中央和地方按75:25的比例共同負(fù)擔(dān)。改革實(shí)施1年后，效果并不理想，反而加重了地方財政的負(fù)擔(dān)，從2005年起負(fù)擔(dān)比例改為92.5：7.5。

二、我國出口退稅制度問題分析

從我國出口退稅制度的發(fā)展歷程可以看出，我國的出口退稅制度起步較晚，且歷經(jīng)多次變更。制度的缺陷導(dǎo)致退稅資金安排不當(dāng)，中央財政和地方財政不堪重負(fù)；另外，出口企業(yè)得不到及時退稅，占用了企業(yè)流動資金，阻礙了企業(yè)的再發(fā)展，也影響了政府信譽(yù)。具體說來主要有以下問題：

(一)立法層次低，制度依據(jù)不嚴(yán)肅

目前，我國稅法立法級次普遍較低，現(xiàn)行稅收法律法規(guī)中僅有《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》等幾部法律是由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過并頒布的。其余的都是由國務(wù)院、財政部或國家稅務(wù)總局制定的行政規(guī)章，出口退稅政策也多由財政部和國家稅務(wù)總局以“通知”的形式來變動和修改，這使得稅法缺乏透明度和穩(wěn)定性，嚴(yán)重影響了稅法的權(quán)威性和執(zhí)法效率，有悖于稅收的公平和效率原則。出口退稅制度立法層次低，使得對制度的調(diào)整不需要經(jīng)過全國人大和國務(wù)院批準(zhǔn)。這就意味著政府及其財政部門可以按財政狀況決定退稅率和退稅時間，帶有很大的隨意性，其所制定的規(guī)范性文件的法律安定性和可預(yù)測性難以得到必要的保障，政策透明度和可預(yù)測性差，甚至發(fā)生尋租現(xiàn)象，更給出口企業(yè)增加了不可預(yù)測的經(jīng)營風(fēng)險和法律變動風(fēng)險。

(二)退稅資金難以保障

從理論上說，出口貨物已繳納的增值稅和消費(fèi)稅稅款應(yīng)作為出口退稅的資金來源，因此，國家不需要為出口退稅另外安排資金。但實(shí)際上，我國現(xiàn)行的退稅數(shù)額是根據(jù)當(dāng)年的財政狀況預(yù)算安排的，退多退少由國家當(dāng)年的財力決定，并通過計劃額度形式下達(dá)，而不是根據(jù)出口的實(shí)際情況即征即退。因而當(dāng)年的應(yīng)退稅款與實(shí)際退稅款之間存在極大的差距，造成大量的拖欠退稅款，財政積累的風(fēng)險加大。直額和長期的退稅拖欠問題。已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國外向型企業(yè)的正常經(jīng)營，影響出口產(chǎn)品的國際競爭力，損害了政府在出口退稅制度安排上的信譽(yù)。甚至因?yàn)椤俺隹谕硕愘|(zhì)押貸款”遲遲不能歸還，還加大了銀行經(jīng)營風(fēng)險，給國家財政和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來隱患。

(三)退稅方式繁雜，標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一

當(dāng)前，我國對不同行業(yè)、甚至同一行業(yè)不同類型的企業(yè)實(shí)行不同的退稅方式，導(dǎo)致退稅收益會有很大的差異。從征稅方面來看，產(chǎn)生征稅差異是由于計稅價格不同造成的，即由于自營出口的計稅價格是按離岸價全部收入計算，而產(chǎn)品銷售外貿(mào)出口的計稅價格是按含稅的收入計算應(yīng)納稅額。從退稅方面看，產(chǎn)生退稅差異是由退稅的計算依據(jù)不同造成的，實(shí)行免抵退稅方式的出口貨物是按出口的離岸價格計算出口退稅，實(shí)行“先征后退”方式則是按銷售給外貿(mào)的價格計算出口退稅。征稅率與退稅率的不一致，是造成出口企業(yè)實(shí)際得到稅收額差異的根本原因。這顯然有悖于市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則，也有悖于WTO要求的非歧視性原則。

(四)各部門缺乏溝通協(xié)作，騙退稅現(xiàn)象嚴(yán)重

由于出口貨物經(jīng)過多道加工環(huán)節(jié)，增值稅的鏈條一旦被人為切斷，客觀上造成征稅與退稅的分離。如某產(chǎn)品在A地生產(chǎn)，由A地負(fù)責(zé)征稅；但在B地出口，按照“誰出口，誰退稅”的原則，則由B地稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)退稅，顯然征稅與退稅機(jī)關(guān)的不一致，加大了B地的財政負(fù)擔(dān)，違背了稅收公平原則。我國目前還沒有建立征、退、免緊密銜接的退稅方式，加之稅務(wù)管理技術(shù)落后，計算機(jī)全國聯(lián)網(wǎng)還沒有實(shí)現(xiàn)，使得征稅機(jī)關(guān)和退稅機(jī)關(guān)之間以及退稅機(jī)關(guān)和海關(guān)等部門之間信息交換不對稱，相互缺乏聯(lián)系和協(xié)作，極易給騙稅提供可趁之機(jī)。同時由于出口退稅制度相關(guān)法律的不完善和監(jiān)管的缺失，出口騙稅的控制和防范顯得十分有限，導(dǎo)致稅款大量流失，干擾了正常的出口貿(mào)易管理秩序，破壞了公平競爭的原則，嚴(yán)重阻礙了出口退稅政策效應(yīng)的正常發(fā)揮。

三、我國出口退稅制度的目標(biāo)模式構(gòu)建

通過以上的分析，結(jié)合我國國情，我國出口退稅制度的目標(biāo)模式應(yīng)該實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，保障出口積極性，抑制騙退稅。針對我國的現(xiàn)狀。提出以下措施：

(一)提高立法級次，保證政策的權(quán)威性和穩(wěn)定性

前面已經(jīng)分析了我國出口退稅政策的合法性不足，法冶化程度低。為了盡快改變這種狀況，需要加快出口退稅相關(guān)法制建設(shè)步伐，提高立法級次。將由財政部、國家稅務(wù)總局以“通知”形式頒布的政策，上升為經(jīng)全國人大及其常委會批準(zhǔn)通過的法律。此外，為防止加入WTO后由于地方擅自制定的政策違反國家的統(tǒng)一稅法，要對地方政府制定的出口退稅政策進(jìn)行一次全面徹底的清理。另外。出口退稅政策的制定應(yīng)保持較長時間的穩(wěn)定性，法規(guī)頻繁變化將會影響執(zhí)行效力。因此，出

臺前應(yīng)深入調(diào)查研究，吸收各方面的正確意見，稅率的變動要有充分依據(jù)，不能朝令夕改。重大政策性變動，應(yīng)提前若干時間進(jìn)行預(yù)告，一般應(yīng)避免新法律對生效前企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的溯及力。

(二)統(tǒng)一出口退稅方式，實(shí)現(xiàn)公平退稅

我國現(xiàn)行出口貨物增值稅的退(免)稅方式主要有先征后退、免抵退、零稅率以及免稅等方式，退稅方式的多樣不僅導(dǎo)致了不公平現(xiàn)象的發(fā)生，也是騙退稅發(fā)生的根源。出口退稅的“免、抵、退”稅管理辦法從實(shí)踐效果來看，由于將征退稅過程合二為一，操作較為簡便，從其運(yùn)作機(jī)制上來說也比較嚴(yán)密和科學(xué)，且又符合出口退稅的國際慣例；同時，也解決了由于出口環(huán)節(jié)征稅和增加隨增值稅稅基附征的其他稅負(fù)的超額負(fù)擔(dān)問題。因此，統(tǒng)一出口產(chǎn)品退增值稅的辦法，面對現(xiàn)階段我國出口退稅制度尚不完善的現(xiàn)狀，對出口產(chǎn)品的增值稅全面實(shí)行統(tǒng)一的、無差別的“免、抵、退”稅管理，是促進(jìn)不同類型企業(yè)出口產(chǎn)品公平稅負(fù)的一個良策。

(三)推進(jìn)新一輪稅制改革，退稅資金由中央負(fù)擔(dān)

1994～2003年我國出口退稅資金完全由中央負(fù)擔(dān)，造成中央財政困難；2004年后實(shí)行中央和地方共同負(fù)擔(dān)的機(jī)制，又給地方財政造成了沖擊。由于中央與地方增值稅分享比例與退稅責(zé)任的不一致造成的中央與地方博弈，導(dǎo)致了退稅資金難以保障。因此，要使退稅退得相對徹底，就要加快增值稅轉(zhuǎn)型，推進(jìn)新一輪的稅制改革。為了保證政策有一個過渡期，可實(shí)行“兩步走”戰(zhàn)略。短期內(nèi)仍實(shí)行中央與地方共同負(fù)擔(dān)的方式。首先，調(diào)整2003年出口退稅基數(shù)，將按實(shí)退稅指標(biāo)數(shù)改為按應(yīng)退稅數(shù)確定，此外，中央對地方的出口退稅基數(shù)資金由現(xiàn)行的按季核撥改為按月核撥，減輕財力不充足地區(qū)的壓力。其次，為了鼓勵地方出口，中央可對出口增長較快的地區(qū)和異地收購比重較高的地區(qū)，給予獎勵或補(bǔ)貼，以調(diào)動地方政府發(fā)展外貿(mào)出口的積極性。再次，設(shè)定地方負(fù)擔(dān)上限，以地方分享的25％增值稅增量作為地方負(fù)擔(dān)的上限，符合“收益與負(fù)擔(dān)對等”原則。最后，規(guī)范省以下各級地方政府的退稅負(fù)擔(dān)比例，不能將負(fù)擔(dān)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。遠(yuǎn)期則將增值稅改為中央稅，取消稅收返還，出口退稅額完全由中央負(fù)擔(dān)，完善地方稅制，發(fā)展地方主體稅種。將增值稅改為中央獨(dú)享稅，由中央政府承擔(dān)出口退稅，既可以消除現(xiàn)行出口退稅中各級政府權(quán)利與義務(wù)不平衡的問題，又可以避免地方分擔(dān)出口退稅方案中所帶來的負(fù)面影響。從操作層面看，造成的地方減收的問題，可以通過加大對地方的轉(zhuǎn)移支付，發(fā)展?fàn)I業(yè)稅、財產(chǎn)稅等為地方主體稅種，開征遺產(chǎn)稅、贈與稅等擴(kuò)大地方稅基、加強(qiáng)地方稅收體系建設(shè)等方式予以解決。由中央完全負(fù)擔(dān)出口退稅，是最為成熟、最為穩(wěn)定的出口退稅體制，它有利于增值稅“中性”作用的發(fā)揮，有利于中央一盤棋部署，減少了中間環(huán)節(jié)，企業(yè)能及時得到退稅。

(四)部門通力合作，電子聯(lián)網(wǎng)提高效率

改革出口退稅的管理辦法，全面提高我國稅收征管水平，建立科學(xué)、嚴(yán)密、穩(wěn)定的出口退稅管理體系，從根本上堵塞騙稅的漏洞。首先，對出口退稅的管理，不僅要重視出口退稅環(huán)節(jié)的管理，加強(qiáng)退稅時的審核和退稅后的檢查，而且還要重視退稅前的管理，即把征稅和退稅緊密連接起來，使出口企業(yè)在貨物出口前的各個環(huán)節(jié)做到依法、及時、足額交納稅款，在運(yùn)作過程中保證實(shí)現(xiàn)征稅和退稅的一體化。其次，采用先進(jìn)的管理手段，加快計算機(jī)信息系統(tǒng)的建設(shè)，強(qiáng)化對增值稅進(jìn)項(xiàng)、銷項(xiàng)真實(shí)性的審核。同時，加強(qiáng)稅務(wù)、海關(guān)、銀行、外匯各部門的溝通協(xié)作，實(shí)行對出口貨物的協(xié)查體系，加快信息共享體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)查。最后，要嚴(yán)懲偷漏稅和出口騙稅。加大檢查和處罰力度，對執(zhí)行中涉嫌騙稅的企業(yè)和責(zé)任人員要給予嚴(yán)厲的處罰，對策劃、參與騙稅的不法分子要繩之以法，提高其違法成本，給予犯罪分子以極大的威懾力，有效遏制騙稅行為，減少稅收的流失。

出口退稅制度關(guān)系到一個國家宏觀經(jīng)濟(jì)的走向，關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到社會穩(wěn)定，關(guān)系到保持國際收支平衡和我國參與經(jīng)濟(jì)全球化的能力。因此，盡快完善我國出口退稅制度，對于確保國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展具有十分重要的意義。