我國財稅改革的進(jìn)展情況、經(jīng)驗、問題和深化改革的建議

賈　康

財政是以國家政權(quán)體系為主體的“以政控財、以財行政”的分配體系，“為庶政之母”，要為實現(xiàn)最高決策層設(shè)定的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)，為政府履行職能提供財力保障。

以1978年黨的十一屆三中全會為起點，我國實行改革開放，在經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)軌中，財稅改革作為中國總體改革的重要組成部分，有力地支持了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、配套改革、社會穩(wěn)定和各項事業(yè)全面進(jìn)步。改革開放30年來，我國財政管理體制改革的脈絡(luò)是：從“分灶吃飯”到“分稅制”；從建立健全政府公共收入體系到公共財政導(dǎo)向下的預(yù)算管理改革與支出制度建設(shè)。在其中稅制實現(xiàn)了從過度簡化狀況向多層次復(fù)合稅制的演進(jìn)，并配合財政分稅分級框架的構(gòu)建和適應(yīng)宏觀調(diào)控的要求，動態(tài)實施稅收體系的改進(jìn)完善。

下面分幾個方面作簡要說明：

一、我國財稅改革的進(jìn)展情況和主要成果

1.在改革開放新時期成為宏觀層面啟動改革的突破口，財政分權(quán)實行“分灶吃飯”，打開后續(xù)改革空間。

中國漸進(jìn)式改革的啟動階段，除了農(nóng)村、企業(yè)的微觀試驗，特區(qū)的局部試驗之外，宏觀層面是在財政這一分配領(lǐng)域，以“分灶吃飯”的分權(quán)改革作為突破口率先動作的，后續(xù)改革的空間得以陸續(xù)打開。這種漸進(jìn)式改革，使我們在整個國民經(jīng)濟(jì)“不停車檢修”的情況下，比較順利地拉開了一系列改革事項的序幕，然后通過上下呼應(yīng)、先易后難、先農(nóng)村后城市、先局部后擴(kuò)展為特點的漸進(jìn)安排，形成了市場取向改革逐步推進(jìn)的局面。

1978年以前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制，與之相適應(yīng)，財政管理體制上權(quán)力較多集中在中央，財政收入主要依靠國有企業(yè)上交利潤。1978年財政收入占GDP的比重為31.1%，企業(yè)上交利潤占當(dāng)年財政收入的比重達(dá)50%以上。稅制方面，建國初期以多稅種、多次征收為特征的復(fù)合稅制，經(jīng)過1958年、1973年兩次稅制簡化，演變?yōu)橹辉O(shè)7個稅種，對國有企業(yè)只征一道工商稅，對集體企業(yè)只征收工商稅和工商所得稅。這種財稅制度安排，雖然是計劃經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)實選擇，但也存在十分明顯的缺陷，如資源配置效率低下，不利于調(diào)動各方面的積極性等，改革勢在必行。1979年，為解決傳統(tǒng)體制“管得過多，統(tǒng)得過死”的問題，財稅改革以“分灶吃飯”的分權(quán)方式擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)資源支配能力，即在以體制形式界定中央政府和地方各級政府間的財政收支范圍時，賦予地方政府較大的預(yù)算管理權(quán)限，其主要內(nèi)容和以后的主要推進(jìn)步驟是：（1）從1980年開始，在中央和省級為代表的地方間的財政分配關(guān)系方面，改變“總額分成，一年一變”體制，實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。（2）1985年在兩步利改稅完成后，“分灶吃飯”體制在表述上調(diào)整為“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政管理體制。（3）1988年，與國有企業(yè)普遍推行承包經(jīng)營責(zé)任制相呼應(yīng)，開始實行多種形式的地方財政包干辦法，包括“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解遞增包干”、“定額上解”和“定額補(bǔ)助”等。（4）1994年，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)模式相配套，為了進(jìn)一步規(guī)范政府與企業(yè)及政府間的收入分配制度，打破對企業(yè)的行政隸屬關(guān)系控制體系，促進(jìn)公平競爭和解決中央政府收入占財政收入比重過低等問題，實行了由原來的“行政性分權(quán)”轉(zhuǎn)為“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的分稅制財政改革，并延續(xù)到今。

改革開放初期，決策層在宏觀層面上選擇財政改革作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，意圖是在以原計劃體制繼續(xù)維持整個社會再生產(chǎn)運(yùn)行的同時，從宏觀上先通過分配權(quán)力的下放來調(diào)動地方和微觀主體的積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和打開后續(xù)的多方面改革的漸進(jìn)空間。實踐已證明，這一方略是成功的。

2.經(jīng)兩大階段，形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制框架，1994年的“分稅制”改革具有里程碑意義。

以1994年的“分稅制”改革為分水嶺，我國財政體制改革的過程可大體劃分為兩個階段。第一階段：時間跨度大致是從1978年到1992年，財政成為宏觀層面解鎖“高度集中體制”的突破口，以行政性分權(quán)的方式通過逐步退出傳統(tǒng)的資源配置領(lǐng)域推動經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的市場化，并探索自身職能向公共化內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。從改革開始一直到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架建立起來之前，是中國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的量變積累期和試驗期。這一時期，在整體經(jīng)濟(jì)體制改革“摸著石頭過河”的背景下，財政改革不可能一步走向清晰的、與市場經(jīng)濟(jì)體制準(zhǔn)確對接的體制目標(biāo)。多種體制并存，分權(quán)過程中中央與地方“一對一”的談判機(jī)制，難以解決財政體制的規(guī)范性和透明化問題，因而導(dǎo)致了國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值、中央財政收入占全國財政收入的比重下滑過多，以至于政府行政能力和中央政府調(diào)控能力明顯下降。這為其后的分稅制財政體制改革埋下了伏筆。

第二階段：自1992年鄧小平同志南巡確立以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)模式后，初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，以后又進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制的全面建設(shè)和完善時期。財政方面相應(yīng)于1994年進(jìn)行了帶有里程碑意義的制度改革，即實施經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的“分稅制”財政體制改革，既相對穩(wěn)定和規(guī)范了中央與地方的財政分配關(guān)系，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，又構(gòu)建了企業(yè)擺脫“條塊分割”的行政隸屬關(guān)系控制而依法納稅、公平競爭的“一條起跑線”，促進(jìn)了各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，從而大大推進(jìn)了整個經(jīng)濟(jì)體制改革。其后，根據(jù)分稅制運(yùn)行情況和宏觀調(diào)控的需要，對中央與地方收入劃分又作了一些后續(xù)的調(diào)整和變動，并致力于改進(jìn)省以下財政管理體制，開展“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管”的改革試驗，推出“三獎一補(bǔ)”舉措，并努力改進(jìn)和加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付。

在第二個階段中，我國初步形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制框架。1994年的改革，進(jìn)一步調(diào)動了中央和地方兩個積極性和促進(jìn)了企業(yè)的公平競爭，并開啟了后續(xù)的深化改革推進(jìn)公共財政轉(zhuǎn)型的空間。財政收入與支出規(guī)模，也在改革、發(fā)展中不斷增長，年度收入從1978年的1 132億元增加到2008年的61 317億元，31年間增長了約53倍，年均增長14.6%，財政收入占GDP的比重，于1995年在10.3%的低水平上觸底后，一路走高，2008年已回升到近21%。

3.經(jīng)漸進(jìn)、配套改革，形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和分稅制財政體制要求的多層次復(fù)合稅制。

隨著從計劃經(jīng)濟(jì)到有計劃商品經(jīng)濟(jì)、再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌發(fā)展，中國的稅收制度經(jīng)歷了一個與時俱進(jìn)的改革過程，在理論支撐、制度架構(gòu)和政策體系等各個方面都發(fā)生了巨大的變化，取得了一系列重要的進(jìn)步。

改革開放伊始，根據(jù)形勢發(fā)展，國家先后頒布實行了《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《外國企業(yè)所得稅法》等稅收法律，初步形成了一套涉外稅收制度，適應(yīng)了當(dāng)時引進(jìn)外資、開展對外經(jīng)濟(jì)合作的需要。1983年以后，圍繞擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)和確立企業(yè)的市場主體地位，于1983、1984年分別實施了第一、二步利改稅，并推進(jìn)工商稅制改革。至1993年時，我國已初步形成由七大類37個稅種構(gòu)成的多稅種、多環(huán)節(jié)復(fù)合稅制體系的雛型。

1994年，與建立分稅制的財政體制改革相配套，我國進(jìn)行了新中國成立后規(guī)模最大、范圍最廣、力度最強(qiáng)的工商稅制改革。主要內(nèi)容是以公平稅負(fù)和簡化稅制為核心，實行規(guī)范化的增值稅，建立以增值稅為主體的新流轉(zhuǎn)稅制度；對內(nèi)資企業(yè)實行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅，并統(tǒng)一了個人所得稅制度；開征土地增值稅，改革資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、農(nóng)業(yè)稅等等。改革之后，我國的稅種設(shè)置由原來的37個減少為23個，建立了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，其他稅種相配合，多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次調(diào)節(jié)的具有中國特色的工商稅制，標(biāo)志著在我國初步建立起了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的稅收體系。

1994年以來，根據(jù)形勢發(fā)展變化，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)稅收制度改革調(diào)整。對稅外收費(fèi)進(jìn)行了全面清理整頓，穩(wěn)步推進(jìn)了“費(fèi)改稅”；實行農(nóng)村稅費(fèi)改革，直至全面取消農(nóng)業(yè)稅，使國家和農(nóng)民之間的傳統(tǒng)分配關(guān)系發(fā)生了根本性變化；推動并完成了內(nèi)外資企業(yè)所得稅兩法合并，基本統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)稅收制度；及時調(diào)整了個人所得稅和消費(fèi)稅政策；啟動并逐步擴(kuò)大增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型的試點，并于2009年1月1日起在全國所有地區(qū)和行業(yè)推行增值稅轉(zhuǎn)型；研究實施有利于節(jié)約資源能源和開發(fā)新能源的財稅政策，健全了財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制，強(qiáng)化了稅收組織財政收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和收入分配的職能作用。

4.在配套、互動過程中，促進(jìn)、推動了企業(yè)改革、國有資產(chǎn)管理體制改革、投融資體制改革、財務(wù)會計制度體系改革等方面的制度創(chuàng)新和機(jī)制轉(zhuǎn)換。

在逐步規(guī)范國家和企業(yè)分配關(guān)系、調(diào)動企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營積極性的同時，財政分配方面以“利潤留成”、“利改稅”以及“稅利分流”等改革，作出積極配合，并逐步引入和建立“國有資產(chǎn)收益”的分配制度。

改革初期，針對計劃經(jīng)濟(jì)下國家對企業(yè)管得過多、過死的弊端，對國有企業(yè)實行擴(kuò)權(quán)、讓利，出臺了實行利潤留成的辦法。1983年和1984年，分兩步將建國后實行30多年的國營企業(yè)向國家上繳利潤的制度，改為繳納企業(yè)所得稅，從理論上和實踐上突破了國家不能向國營企業(yè)征收所得稅的禁區(qū)，成為國家與企業(yè)分配關(guān)系上的重大轉(zhuǎn)折。1986年，曾試行在利改稅的基礎(chǔ)上實行企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制，以求明確企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，使責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合起來。同時，改革折舊制度與實行稅收優(yōu)惠相結(jié)合，推動企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。1988年，為進(jìn)一步理順國家與企業(yè)的分配關(guān)系，在一些地方進(jìn)行稅利分流試點，之后逐步擴(kuò)大試點范圍。1993年黨的十四屆三中全會提出，國有企業(yè)要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求進(jìn)行全面改革，逐步建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。1999年黨的十五屆四中全會指出，國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱，必須大力促進(jìn)國有企業(yè)的體制改革、機(jī)制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步，從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局。對于這些，財政部門在投入資金和支持國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步方面，發(fā)揮了積極作用。

20世紀(jì)80年代中后期，改革中提出了在“政企分離”的同時實行“政資分離”，建立專門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和國有資產(chǎn)管理體系的認(rèn)識，并在其后于這一方向上進(jìn)行了反復(fù)探索。由于多種原因，1994年之后國有企業(yè)的資產(chǎn)收益曾長期留歸企業(yè)支配不作上繳，到2002年后，根據(jù)黨的“十六大”提出的中央、地方政府分別行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)、建立專門管理機(jī)構(gòu)的思路，著力于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，并出臺了對大型壟斷國有企業(yè)征收特別收益金的舉措。自2008年起，在中央級編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，并明確規(guī)定國資委管理范圍內(nèi)的國企分別按5%和10%兩種比例上交國有資產(chǎn)收益。

改革開放以來，投融資體制改革分若干階段漸進(jìn)推開：1979年國務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于基本建設(shè)撥款改貸款的報告》，用有償使用資金的辦法管理財政投資，成為投資管理體制邁向市場化的重要一步；1988年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，第一次系統(tǒng)提出中國投資體制改革的基本任務(wù)和措施，隨后，成立上海、深圳證券交易所，首次發(fā)布國家產(chǎn)業(yè)政策；1993年，十四屆三中全會提出“用項目登記備案制度代替行政審批制”，對“三大類”（公益性、基礎(chǔ)性和競爭性項目）的投融資進(jìn)行分類改革；1998年，形成《投融資體制改革方案（修改草案）》；2001年11月，原國家計委取消第一批五大類行政審批事項，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、不需要中央投資的農(nóng)林水利項目、地方和企業(yè)自籌資金建設(shè)的社會事業(yè)項目、房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項目和商貿(mào)設(shè)施項目。對于這些，財政方面都作出了配套改革安排和必要的資金支持。

財務(wù)會計制度改革，也是在財稅改革的有力促進(jìn)和推動下、在與財稅改革的配套、互動中進(jìn)行的。30年來，我國財務(wù)與會計管理在管理體系、方法、制度建設(shè)等方面取得了突破性進(jìn)展，從政企合一模式下“放權(quán)讓利”的探索、到“兩權(quán)分離”的探索以及“政企分開”的提出，到現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，再到大規(guī)?！罢竺撱^”以及“財資統(tǒng)管”思路的提出，以及其后“政資分離”的改革過程中，打破按所有制分行業(yè)和部門制定財務(wù)會計制度的界限，逐步建立了與國際慣例趨同的統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的企業(yè)財務(wù)管理制度體系，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)體制改革，有力維護(hù)了市場經(jīng)濟(jì)秩序。

5.初步構(gòu)建起符合歷史新時期客觀需要的公共財政框架，并實行了以預(yù)算制度為核心的一系列相關(guān)財稅管理制度的改革創(chuàng)新，在“公共性”導(dǎo)向下實施部門預(yù)算（綜合預(yù)算）、國庫單一賬戶集中收付、政府采購、收支兩條線、非稅收入制度和收支分類等項改革。

1994年財稅體制改革取得初步成功后，在繼續(xù)規(guī)范公共收入的同時，財政支出管理體系的改革開始成為重點。1998年，決策層明確提出了“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財政框架”的要求，成為整個財政體系適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)而實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的綱領(lǐng)和總體指導(dǎo)方針。在公共財政導(dǎo)向下，1998年后，預(yù)算管理制度改革和側(cè)重于支出的制度創(chuàng)新全面鋪開。

（1）2000年實行部門預(yù)算改革，即一個部門行使各項職能所需要的經(jīng)費(fèi)保障全部在一本預(yù)算中反映，改變了部門按經(jīng)費(fèi)的不同支出功能分類分別編制預(yù)算的狀況，從而使預(yù)算在形式上更加完整清楚、內(nèi)容上更加細(xì)化，并發(fā)展到把預(yù)算內(nèi)、外資金完全囊括反映的綜合預(yù)算。（2）2001年實行以國庫集中收付為主要內(nèi)容的國庫管理制度改革，建立國庫單一賬戶體系，規(guī)范財政收入收繳程序和財政支出撥付，完善財政資金支付的全程監(jiān)督體系。（3）2001年開始進(jìn)行“收支兩條線”改革，力求消除執(zhí)收執(zhí)罰的公權(quán)單位使公共權(quán)力因自身利益驅(qū)動而發(fā)生扭曲的經(jīng)濟(jì)根源，并使政府資金的預(yù)算管理范圍不斷擴(kuò)大，有效克服了政府收入籌措機(jī)制不規(guī)范、財力使用分散、支出失控等問題，也為整合政府資源、加快行政管理體制改革創(chuàng)造了條件。（4）2003年實行政府采購制度改革，在規(guī)范政府采購行為、加強(qiáng)財政支出管理、提高采購資金使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)、維護(hù)國家利益和社會公共利益等方面均發(fā)揮了重要作用。（5）2006年建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，減少執(zhí)行中的追加，并更便于接受全國人大監(jiān)督。（6）2007年進(jìn)行政府收支分類改革，建立新的政府支出功能分類體系和新的支出經(jīng)濟(jì)分類體系，清晰地反映政府各項收入的具體來源與支出的內(nèi)容和方向，進(jìn)一步提高預(yù)算透明度、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。（7）2008年，開始編制中央級的國有資本經(jīng)營預(yù)算，成為復(fù)式預(yù)算的有機(jī)組成部分。（8）2009年，為加快建立完善的非稅收入收繳管理制度，財政部發(fā)布《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見》，要求地方非稅收入3年內(nèi)統(tǒng)一實行國庫集中收繳。

通過一系列的改革措施，我國已初步建立了符合公共財政要求的現(xiàn)代預(yù)算管理制度體系，在規(guī)范政府理財行為和財政收支管理、減少資金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、提高資金使用效率、推動政府職能轉(zhuǎn)化、提高政府總體管理水平、實行民主理財、依法理財?shù)确矫?，產(chǎn)生了十分積極的作用，財政預(yù)算管理正沿著科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的軌道發(fā)展。

6.成功地配合國家大政方針實施了國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)又好又快發(fā)展所必須的宏觀調(diào)控，90年代以來合理地實施幾次政策轉(zhuǎn)型。