基于結(jié)果導(dǎo)向的公共部門績效評估探析

紀(jì)　杰

◆ 中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：傳統(tǒng)績效評估以對規(guī)則負(fù)責(zé)為特征，重過程勝于結(jié)果，其弊端是公共部門管理愈來愈偏離公眾和社會的期望和要求。而現(xiàn)代行政改革理念強(qiáng)調(diào)從過程轉(zhuǎn)向結(jié)果，糾正過分依賴規(guī)則造成的問題。本文基于結(jié)果導(dǎo)向?qū)ξ覈膊块T績效評估進(jìn)行分析，并提出建議。

關(guān)鍵詞：結(jié)果導(dǎo)向 公共部門 績效評估

績效評估作為一種有效的管理工具，在20世紀(jì)初被引入公共部門的管理中。然而傳統(tǒng)行政模式是以對規(guī)則負(fù)責(zé)為特征的，它給雇員一種強(qiáng)有力的激勵機(jī)制促使其循規(guī)蹈矩，嚴(yán)格按照既定的規(guī)則辦事，重過程勝于結(jié)果。隨后，新公共管理運(yùn)動的興起使之在公共部門管理中得到重新重視和推廣，并形成了以結(jié)果為本的基本導(dǎo)向，這一重大轉(zhuǎn)變是對傳統(tǒng)行政模式重程序規(guī)則不重實(shí)際結(jié)果、重投入不重產(chǎn)出的糾正，受到西方各國普遍認(rèn)同和實(shí)踐?？冃гu估正是在這種改革背景下被賦予了結(jié)果為本的實(shí)踐導(dǎo)向。

以結(jié)果為導(dǎo)向的公共部門績效評估意義

（一）新觀念的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持

以結(jié)果為本的管理要求按效果而不是按投入撥款，而按效果撥款的前提是對績效的科學(xué)測定。傳統(tǒng)的行政管理模式由于不測量效果，也就少取得效果。而現(xiàn)代管理要取得效果就必須對結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的度量。以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估對公共部門競爭機(jī)制的作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與公眾關(guān)系上，績效評估通過提供各個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的績效信息，引導(dǎo)公眾做出正確地選擇，從而對公共部門形成壓力，迫使它們提高服務(wù)質(zhì)量和效率；在公共部門內(nèi)部，績效評估和在此基礎(chǔ)上的橫向、縱向比較有助于形成一種競爭氛圍，同樣會起到提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率的效果。

（二）促進(jìn)和激勵公共部門發(fā)展的功能及資源優(yōu)化功能

實(shí)踐表明，測量自己工作效率的組織，會發(fā)覺測量得到的信息將促進(jìn)自己發(fā)生變化。如美國某州福利部的工作差錯率有段時(shí)間居高不下，有關(guān)部門馬上公布了每個(gè)辦公室的差錯率，繼而公布每個(gè)工作人員的差錯率，情況就發(fā)生了變化，差錯率有23%降到8%。資源優(yōu)化的功能，主要是以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估有助于政府科學(xué)地設(shè)定目標(biāo)并根據(jù)效果來配置資源。

（三）有助于建立公共部門與社會之間的良性關(guān)系

公共部門的公共性質(zhì)決定了它應(yīng)該具有最大的公眾親和性。然而在我國，公共部門在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)往往不盡人意，常常凌駕于公民之上。以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估，是提高政府績效進(jìn)而改善公共部門形象的有效手段。良好的公共部門的形象會提高公共部門的權(quán)威，減少行政管理活動中的阻力，降低公共政策的執(zhí)行成本，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，形成公共部門與公民、國家與社會之間的良性互動關(guān)系。

我國基于結(jié)果導(dǎo)向的公共部門績效評估現(xiàn)狀

2007年溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中就著重指出，要深化政府改革，提高各級政府的效率。在這一契機(jī)下，一些地方政府積極探索新的行政管理模式，結(jié)合本地實(shí)際，大膽引進(jìn)國外先進(jìn)的績效管理和績效評估的理論和方法，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和有效的做法。但是在取得這些成績的同時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)我國的績效評估還處于起步階段，有許多的問題有待解決。

（一）績效評估存在泛經(jīng)濟(jì)化傾向

當(dāng)前，我國績效評估內(nèi)容不全面，極少公共部門建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系。一般而言，社會財(cái)富和社會福利的增加必然意味著GDP的增加，但反過來說，GDP的增加并不完全意味著社會財(cái)富和福利的等量增加。而且，在評價(jià)GDP增加的時(shí)候，還要評價(jià)為取得該數(shù)量而付出的代價(jià)，同時(shí)還要注意對環(huán)境等的破壞性影響。而個(gè)別地區(qū)只是追求GDP的短暫增長，片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于績效結(jié)果，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的指標(biāo)。而我們所說的以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估中的結(jié)果不僅僅是數(shù)量上的增加，更重要的是整個(gè)公共部門質(zhì)量的提高。

（二）有效的績效評估信息系統(tǒng)缺位

與西方國家不同，我國的數(shù)字報(bào)表是一種自下而上、逐級匯總上報(bào)的報(bào)表。一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)“假數(shù)字”，就可能造成全面的統(tǒng)計(jì)信息失真。而完備而準(zhǔn)確的績效評估信息又是開展公共部門績效評估活動的基礎(chǔ)。如果所搜集到的信息存在著許多不真實(shí)的信息，那么勢必影響到評估結(jié)果的準(zhǔn)確和有效。另外，我國的評估方法設(shè)置上不夠科學(xué)，多是采用定量的方法進(jìn)行分析，定性的方法很少被運(yùn)用到績效評估里面，即較多地采用效率指標(biāo)，較少地使用效果指標(biāo)。

（三）評估主體單一化

評估主體是指評估活動的行為主體，評估主體的準(zhǔn)確定位是保證公共部門績效評估結(jié)果真實(shí)性的基本條件。評估主體應(yīng)當(dāng)具備客觀公正的態(tài)度和知情懂行的能力。一直以來，我國公共部門績效評估主體都較為單一，主要是上級主管部門。雖然，我國一些地方開展了公民評議政府、企業(yè)評議政府等活動，如2005年甘肅省“委托第三方評估政府績效”實(shí)驗(yàn)創(chuàng)新，但這并不足以說明我國地方政府績效評估主體已經(jīng)多元化了，這只是呈現(xiàn)出了一種趨勢。

（四）公共部門壟斷性強(qiáng)且競爭意識不強(qiáng)

由于公共產(chǎn)品的特殊性和我國的實(shí)際，長期以來，我國公共部門都處于壟斷或近乎壟斷的地位。公共部門對其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的績效關(guān)注度不夠，并且缺乏追求良好績效的動力、缺乏有效利用的資源和節(jié)約的動力。而在當(dāng)今科技先導(dǎo)、知識經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，各行各業(yè)的競爭異常激烈，“優(yōu)勝劣汰、適者生存”，如果不改變這一事實(shí)，公共部門的績效就難以得到真正地提高。

完善我國公共部門績效評估的建議

（一）明確定位和價(jià)值取向，積極開發(fā)基于結(jié)果導(dǎo)向的價(jià)值取向

公共部門績效評估的價(jià)值取向決定了評估績效的標(biāo)準(zhǔn)，只有尋求公共部門績效評估合理的價(jià)值取向，才能建立科學(xué)的績效評估標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，價(jià)值取向?qū)膊块T績效評估有很強(qiáng)的滲透作用，它不僅影響著公共部門績效的定義，消除公眾和公職人員對評估的抵觸心理，而且促使組織成員對績效評估形成共識，認(rèn)同并自覺地為提高評估的質(zhì)量而努力，對維持評估的持續(xù)性和穩(wěn)定性十分關(guān)鍵。結(jié)合我國的實(shí)際，應(yīng)該確立以結(jié)果為導(dǎo)向的價(jià)值取向，即從公眾的角度出發(fā)，把所有的指標(biāo)都落實(shí)到最終成果的測量上，并根據(jù)實(shí)際進(jìn)行細(xì)分，如提高政府辦事效率，節(jié)約政府開支等方面。同時(shí)，應(yīng)該積極地組織公務(wù)員培訓(xùn)，在共同學(xué)習(xí)的環(huán)境中，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的重要性。

（二）確保評估信息的完整與準(zhǔn)確，發(fā)展相適應(yīng)的技術(shù)與方法

績效評估是一個(gè)信息的收集、篩選、整理、輸出、反饋的過程，而其中的科學(xué)性和有效性應(yīng)通過建立評估模型、合理確定指標(biāo)體系和指標(biāo)的權(quán)重來完成?？冃гu估的有效性在很大程度上取決于績效信息的準(zhǔn)確可靠。這就要確保統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性，減少地方政府領(lǐng)導(dǎo)對統(tǒng)計(jì)工作的干擾，切實(shí)切斷公共行政權(quán)力與統(tǒng)計(jì)職能之間的聯(lián)系。同時(shí)，依托政務(wù)公開和電子政務(wù)的建設(shè)，暢通信息傳遞的網(wǎng)絡(luò)，開辟公眾參與的渠道，培育公眾參與的文化和能力。在評估方法上，堅(jiān)持定量和定性分析相結(jié)合，所選取的評估指標(biāo)應(yīng)該有代表性、獨(dú)立性和可獲得性；定期的檢查修改評估方法，要尋求一種完整地反映公共部門活動評估方法是不可能的，只有不斷根據(jù)實(shí)際變化，因地制宜地采用最佳替代方法的近似法。

（三）保證設(shè)計(jì)和評估主體的多元化，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的多重評估機(jī)制

無論是學(xué)者、行政人員、政治家還是民眾，都各有其優(yōu)勢與局限性，因而，應(yīng)建立一種新型的理論和事務(wù)整合機(jī)制，以取得整體優(yōu)勢。首先，要實(shí)現(xiàn)人員上的整合，在政府績效評估中合理界定和安排各自的角色；其次，要拓展各種制度化和非制度化的渠道，建立暢通的溝通渠道，在理論家、實(shí)踐工作者內(nèi)部及其相互間建立網(wǎng)絡(luò)式的互動關(guān)系，促進(jìn)他們的相互信任和合作。就我國實(shí)際而言，應(yīng)該逐步建立多重評估體制，既包括政府機(jī)關(guān)（或部門）自我評估、上級評估、黨的組織部門和權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）支持的評估，也包括行政管理和服務(wù)對象的評估、社會（含輿論）評估和專家評估。

（四）引入競爭機(jī)制，促使公共部門更加注重結(jié)果導(dǎo)向

在我國，公共部門是公共物品和公共服務(wù)的提供者，處于壟斷或近乎壟斷的地位，很少存在顧客和其它競爭者的壓力，而且不會因?yàn)榭冃Р患讯惶蕴蚴艿綉土P。長期以來，我國的公共部門對其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的績效關(guān)注度不夠，并且缺乏追求良好績效的動力、缺乏有效利用的資源和節(jié)約的動力。引入競爭機(jī)制，謀求公共服務(wù)的高效率和高質(zhì)量。而要使競爭發(fā)生作用，就必須對競爭加以組織和管理，配以嚴(yán)格的監(jiān)管措施和良好的績效評價(jià)系統(tǒng)。因此，我國公共部門對競爭策略的應(yīng)用應(yīng)置于行政改革的戰(zhàn)略框架之內(nèi)，在績效評估的發(fā)展中發(fā)揮競爭的最大效用。

參考文獻(xiàn)：

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