國外循環(huán)經(jīng)濟立法狀況及對我國的啟示

◆ 中圖分類號：DF46 文獻標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，資源消耗急劇增加，環(huán)境壓力逐漸加大，我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展進程受阻。我國制定關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的立法，走循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展之路，已經(jīng)勢在必行。本文分析了國外循環(huán)經(jīng)濟立法狀況，并探討了其對我國的啟示。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟 立法 公益性 強制性

循環(huán)經(jīng)濟（Circular Economy）是對物質(zhì)閉環(huán)流動型經(jīng)濟的簡稱。它是以物質(zhì)能量遞次和閉路循環(huán)使用為特征，運用生態(tài)學(xué)規(guī)律來指導(dǎo)社會的經(jīng)濟活動，因此其本質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟。循環(huán)經(jīng)濟按照生態(tài)規(guī)律利用自然資源和環(huán)境容量，實現(xiàn)經(jīng)濟活動的生態(tài)化轉(zhuǎn)向，是以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，符合可持續(xù)發(fā)展理念的一種經(jīng)濟增長模式。

國外循環(huán)經(jīng)濟立法狀況

（一）日本循環(huán)經(jīng)濟立法

二戰(zhàn)后，日本為了重建本國實力，致力于經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)復(fù)興，在這一過程中，全國各地都在進行過度的開發(fā)和工廠作業(yè)，從而給自然環(huán)境帶來了嚴(yán)重污染并使之極度惡化。為了謀求環(huán)境問題的徹底解決，日本政府認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)的經(jīng)濟運行方式，代之以抑制廢物的產(chǎn)生、促進廢物的再利用為目的，形成廢物處理與資源循環(huán)再利用一體化的物質(zhì)循環(huán)鏈條。日本于1991年制定了《再生資源利用法》；于1993年制定了《環(huán)境基本法》，并依據(jù)此法律，在1994年制定了環(huán)境基本計劃，首次提出“實現(xiàn)以循環(huán)為基調(diào)的經(jīng)濟社會體制”，包含了循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)容。1998年日本制定“新千年計劃”，把循環(huán)經(jīng)濟作為構(gòu)建21世紀(jì)日本社會發(fā)展目標(biāo)。2000年日本國會通過了《建立循環(huán)型社會基本法》，并在同年通過了幾項專項法案，2000年也被稱為“循環(huán)型社會元年”。

日本的循環(huán)經(jīng)濟立法是世界上較完備的，在立法體系上采取了基本法統(tǒng)率綜合法和專項法的模式。立法體系上共分為三個層面：

第一個層面是循環(huán)經(jīng)濟基本法，包括《環(huán)境基本法》、《建立循環(huán)型社會基本法》，在其指導(dǎo)下建立各領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟的法律法規(guī)?；痉鞔_了循環(huán)經(jīng)濟的定義、基本原則、各行為主體的責(zé)任和義務(wù)，并明確提出循環(huán)型社會的努力目標(biāo)。第二個層面包括兩部綜合性的法律《廢棄物處理法》和《資源有效利用促進法》。后者制定于1991年，于2000年進行了修改，修改的主要內(nèi)容在于推進廢物減量化、強化廢棄物的管理和處置以及原材料的再利用。第三個層面主要是一些單行法，1995年《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》；1998年《特種家用機器循環(huán)法》 ；2000年《建筑材料循環(huán)法》，《可循環(huán)性食品資源循環(huán)法》，《綠色采購法》 ；2001年《多氯聯(lián)苯廢棄物妥善處理特別措施法》；2002年《車輛再生法》。

（二）德國循環(huán)經(jīng)濟立法

德國是世界上最早實施循環(huán)經(jīng)濟的國家之一，其循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)也走在前列。早在1972年，德國就制定實施了《廢棄物處理法》，但當(dāng)時立法的目標(biāo)僅僅是為了“處理” 生產(chǎn)和消費中所產(chǎn)生的廢物，仍然屬于環(huán)境問題的末端處理方式，因此，該法尚不屬于循環(huán)經(jīng)濟性質(zhì)的立法。1986年，德國將《廢棄物處理法》修改為《廢棄物管理法》，強調(diào)要采用節(jié)約資源的工藝技術(shù)和可循環(huán)的包裝系統(tǒng)，把避免廢物的產(chǎn)生作為廢物管理的首選目標(biāo)，將立法目的由“怎樣處理廢棄物”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鯓颖苊鈴U棄物的產(chǎn)生”。1991年，德國首次按照從資源—產(chǎn)品—資源的循環(huán)經(jīng)濟思路制定了《包裝條例》，要求生產(chǎn)商和零售商對于商品的包裝物盡可能減少并回收利用，將各類包裝物的回收規(guī)定為義務(wù)，以減輕填埋和焚燒的壓力。1992年，德國又通過了《限制廢車條例》，規(guī)定汽車制造商有義務(wù)回收廢舊車。1994年9月，德國公布了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》，并具體規(guī)定了建立循環(huán)經(jīng)濟的3R原則，即減量化、再利用和再循環(huán)，把資源閉路循環(huán)的循環(huán)經(jīng)濟思想從商品包裝擴展到社會相關(guān)領(lǐng)域，規(guī)定對廢物管理的手段首先是盡量避免產(chǎn)生，同時要求對已經(jīng)產(chǎn)生的廢物進行循環(huán)使用和最終資源化的處置，嚴(yán)格規(guī)定了社會經(jīng)濟活動中各行為主體——生產(chǎn)者、銷售者、使用者的責(zé)任，同時將廢棄物的循環(huán)利用逐步從生產(chǎn)環(huán)節(jié)的回收利用擴展到社會消費的銷售、使用環(huán)節(jié)。

在1994年制定了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》之后，1999年制定了《垃圾法》和《聯(lián)邦水土保持與舊廢棄物法令》；2000年制定了《2001年森林經(jīng)濟年合法伐木限制命令》；2001年制定了《社區(qū)垃圾合乎環(huán)境放置及垃圾處理場令》 ；2002年制定了包括推進循環(huán)經(jīng)濟在內(nèi)的《持續(xù)推動生態(tài)稅改革法》和《森林繁殖材料法》；2003年修訂了《再生能源法》。

由上可知，德國是先在個別領(lǐng)域逐漸建立相關(guān)立法再制定循環(huán)經(jīng)濟法，而后又制定其他法律推進循環(huán)經(jīng)濟法的實施。有關(guān)法律、法規(guī)經(jīng)過不斷實踐、修訂，現(xiàn)已形成條款日益嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)不斷完善的循環(huán)經(jīng)濟法律體系，涉及社會的各行各業(yè)，從生產(chǎn)領(lǐng)域到消費領(lǐng)域。

（三）美國循環(huán)經(jīng)濟立法

美國一直倡導(dǎo)和實施與循環(huán)經(jīng)濟相類似的“污染預(yù)防”，在1976年通過了《資源保護和回收法》，該法促進了廢物再循環(huán)和再利用。1990年通過了《污染預(yù)防法》，對污染預(yù)防的實施和貫徹做出了明確的界定。

美國雖然沒有一部全國性的循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)，但這兩部法律在一定程度上體現(xiàn)了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求。1991年，美國環(huán)境保護局發(fā)布了《污染預(yù)防戰(zhàn)略》。之后，聯(lián)邦和州政府相繼制定了大量有關(guān)源削減的法律、行政規(guī)章和地方法規(guī)。目前已有半數(shù)以上的州先后制定了促進資源再生循環(huán)利用的法規(guī)，這些不同形式的資源再生循環(huán)利用的法規(guī)，均在社會生產(chǎn)消費領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。

國外循環(huán)經(jīng)濟立法的特征

從發(fā)達國家的循環(huán)經(jīng)濟立法可以看出，循環(huán)經(jīng)濟作為一種全新理念的制度載體，循環(huán)經(jīng)濟法具有與傳統(tǒng)部門法所不同的特征：

（一）主體的廣泛性

首先，是主體范圍的廣泛性：涉及一切可能的社會主體，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的主體包括政府、企業(yè)、公眾和行業(yè)協(xié)會等。其次，是調(diào)整對象的廣泛性：貫穿生產(chǎn)—交換—消費全過程。還有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的廣泛性、責(zé)任形式的廣泛性等。

（二）公益性

循環(huán)利用與經(jīng)濟效益平衡甚至互相促進無疑是一個理想模式，在現(xiàn)實條件下，社會主體并非總能從循環(huán)經(jīng)濟中獲得相應(yīng)的經(jīng)濟效益，其為循環(huán)經(jīng)濟付出的代價未必總能換來個人利益同等程度的增加。作為應(yīng)對環(huán)境危機的產(chǎn)物，循環(huán)經(jīng)濟的價值主要還是體現(xiàn)在對環(huán)境的保護和對生態(tài)平衡的維護中。循環(huán)經(jīng)濟的環(huán)保性大于經(jīng)濟性，公益性大于營利性。企業(yè)進行環(huán)保型的技術(shù)開發(fā)需要昂貴成本，技術(shù)應(yīng)用即循環(huán)的過程中也需要不菲的投入，這些額外增加的企業(yè)生產(chǎn)成本往往比使用新的原材料要高出許多，比以往廢物丟棄處理費時費力，這種對企業(yè)自身不經(jīng)濟是可想而知的?！把h(huán)”的意義不僅在于降低生產(chǎn)成本以使經(jīng)濟更有效益，更在于通過使能量的閉環(huán)流動帶來的資源需求絕對值降低與廢棄物減少，以最大限度地降低經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)的損害。

而當(dāng)個人、企業(yè)因此而遭受較大損失時，國家應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)補償，這也是保證法律執(zhí)行的一項“獎勵性”機制，同時，應(yīng)當(dāng)大力加強財稅收入的扶植，實行有差別的財稅政策。根據(jù)對環(huán)境的危害程度大小規(guī)定有差別的稅率，以遏制污染排放，促進資源綜合利用和循環(huán)利用，實現(xiàn)工業(yè)廢棄物“零排放”。

（三）強制性

循環(huán)經(jīng)濟在于追求生態(tài)效益而不是單純的企業(yè)經(jīng)濟收益，很可能發(fā)生企業(yè)在回收廢物、循環(huán)使用方面的花費與經(jīng)濟收益之間的不平衡，事實上許多行業(yè)所需資源的開發(fā)成本要大大低于循環(huán)利用。因此，國家的強制性規(guī)定就要在其中起作用，保障循環(huán)經(jīng)濟的開展。例如，當(dāng)企業(yè)的經(jīng)濟收益與環(huán)境的生態(tài)效益發(fā)生沖突時，政府就應(yīng)采取對策對環(huán)境污染者的污染行為征稅，提高其生產(chǎn)成本，降低產(chǎn)量，使污染者意識到，企業(yè)要想長久存續(xù)，只有采取循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展模式。

（四）技術(shù)性

物質(zhì)循環(huán)的可能程度與人類科技水平、認(rèn)識程度直接相關(guān)，循環(huán)經(jīng)濟的主體、權(quán)利義務(wù)范圍與內(nèi)容也伴隨著人類認(rèn)識水平和技術(shù)水平而日新月異。鑒于循環(huán)經(jīng)濟本身極強的技術(shù)性和專業(yè)性，循環(huán)經(jīng)濟法也具備很強的技術(shù)性，因此，在立法時應(yīng)審慎考量可操作性、現(xiàn)實性，可深入進行調(diào)查研究，組織相關(guān)專家進行可行性論證，避免法律與現(xiàn)實脫節(jié)。

國外循環(huán)經(jīng)濟立法對我國的啟示

（一）立法應(yīng)體現(xiàn)循序漸進、因地制宜的理念

我國地域大，經(jīng)濟發(fā)展水平不均勻，自然條件千差萬別，因此，在全社會范圍內(nèi)建立循環(huán)經(jīng)濟體系是一項復(fù)雜的工程，需要經(jīng)歷不同的層次和階段。應(yīng)當(dāng)堅持從實際出發(fā)，有計劃、有步驟地不斷推進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展目標(biāo)，既要防止法律的制定流于形式，又要避免操之過急，不切實際，使實施主體沒有積極性去實踐循環(huán)經(jīng)濟舉措。

（二）立法應(yīng)堅持科學(xué)性及專業(yè)性

在立法技術(shù)上應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)性。從日本、德國等循環(huán)經(jīng)濟較先進的立法中可以看出，相關(guān)的法律都有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?，對各類主體設(shè)定了明確的義務(wù)，也規(guī)定了具體的目標(biāo)與時間安排，這在很大程度上增強了法律的可操作性。我國在循環(huán)經(jīng)濟立法中，也應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)性和專業(yè)性，對循環(huán)經(jīng)濟的相關(guān)要素和指標(biāo)進行科學(xué)的界定，對相關(guān)主體設(shè)定具體的權(quán)利與義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）完善相關(guān)配套立法

在立法方式上，《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》已于2009年1月1日起施行，但其還缺少必要的配套立法。我國可以采取在該循環(huán)經(jīng)濟基本法的指導(dǎo)之下，具體領(lǐng)域的相關(guān)行業(yè)根據(jù)各自需要制定具體的標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)需要單獨立法的領(lǐng)域可以是那些日常生活廢棄物較多，進行循環(huán)使用的經(jīng)濟價值較大，或不加以環(huán)保處理將對未來生活產(chǎn)生較大環(huán)境影響的行業(yè)或領(lǐng)域。在循環(huán)經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，如《特種家用機器的循環(huán)法》、《建筑材料的循環(huán)法》、《容器和包裝物分類收集與循環(huán)法》、《車輛再生循環(huán)法》。

我國可以借鑒日本在設(shè)立各專項法規(guī)政策時，對同一性質(zhì)的廢棄物的再生利用技術(shù)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，比如，對包裝物的再生利用和處置，專門設(shè)定了《包裝容器再生利用法》；對建筑材料的再生利用，專門設(shè)立了《建筑材料再生利用法》。同時可以對相關(guān)行業(yè)的技術(shù)規(guī)范進行整合，使各專項循環(huán)經(jīng)濟立法能體現(xiàn)該領(lǐng)域的技術(shù)要求和對實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟目標(biāo)的作用，規(guī)定減少廢棄物的數(shù)量及保護環(huán)境的不同措施，使立法清晰明確。

（四）合理分配主體責(zé)任

立法中，國家、地方、企業(yè)和公民應(yīng)合理分擔(dān)責(zé)任，如在日本循環(huán)經(jīng)濟法體系中，規(guī)定了國家、政府主要承擔(dān)制定環(huán)保和再生利用政策和措施的責(zé)任；企業(yè)在生產(chǎn)、銷售全方面承擔(dān)責(zé)任；公民的責(zé)任是抑制廢棄物的產(chǎn)生，盡量循環(huán)使用，并適當(dāng)處置廢棄物。我國在循環(huán)經(jīng)濟立法上，應(yīng)當(dāng)吸取日本在責(zé)任分配上的經(jīng)驗及教訓(xùn)，合理分配國家、地方政府、企業(yè)和公民之間的責(zé)任，正確協(xié)調(diào)好各方面的利益和矛盾。

作者簡介：

胡蘭玲，女，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，從事經(jīng)濟法學(xué)教學(xué)工作。