我國農村公共產品供給制度分析

江淑芳

摘要農村公共產品的普遍短缺，已嚴重制約農村社會經濟發(fā)展。中國農村公共產品供給制度急需創(chuàng)新。本文結合農村公共產品中的制度現狀進行分析，提出了增加我國農村公共產品供給的制度選擇，即建立充分體現農民需求的公共產品供給決策機制，構建多層次的公共產品供給結構，明晰農村公共產品的產權關系，加強對公共資源使用的監(jiān)督。

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關鍵詞農村公共產品；體制失衡；制度創(chuàng)新

一、農村公共產品供給體制的現狀

以戶為單位的分散式農業(yè)生產經營以及農業(yè)生產的特殊性決定了農民生產私人產品對農村公共產品的強烈依賴性。當農村市場化程度越高，這種依賴性就越大。目前我國的農村公共產品供給存在著很多問題，嚴重地制約了農村經濟的發(fā)展和農民生活水平的提高。

(一)農村公共產品的供給不足，供需結構失調

現階段我國農村公共產品總體供給不足，主要表現在兩個方面：一是農業(yè)生產急需的公共產品供給太少。比如大規(guī)模農業(yè)固定資產投資、大型水利灌溉設施建設、農作物良種的開發(fā)培育以及有關農產品市場供求信息的豐富等。由于現有國家稅收體制下縣、鄉(xiāng)政府財政收入有限，而招商引資的方式又因缺乏相應的渠道等難以開展，導致農村生產性公共產品嚴重供給不足。二是農村可持續(xù)發(fā)展的公共產品供給嚴重短缺。諸如農民的教育條件，農民的醫(yī)療保障及農村環(huán)境保護等。這些公共產品對于農村的可持續(xù)發(fā)展有著不可估量的作用，尤其對提高農民素質、發(fā)展農業(yè)科技和奠定農村發(fā)展基礎具有重大的意義。

然而由于種種現實條件的限制，我國各級政府對此類公共產品供給投入長期以來都相當忽視，這不僅嚴重損害了農民的利益，而且直接威脅到廣大農村地區(qū)的長治久安和經濟的可持續(xù)發(fā)展。由于缺乏科學有效的公共選擇機制，農村公共產品多數由各級政府和部門自上而下進行“填鴨式”供給，因此存在結構失調的問題。農民不需要的服務政府提供過剩，真正急切需求的公共服務卻少之又少，從而導致本來有限的資金投入得不到合理的利用。這也是農村公共產品的供給不能真正實現幫助農民發(fā)展生產、改善農民生活質量的根本原因。

(二)自上而下的制度外公共產品供給決策體制

在現行公共產品供給體制下，公共產品資金的籌集采用的是“按事收費”的形式，每項收費都有特定的專門用途。為達到基層政府完成上級任務和提高政績的目標，鄉(xiāng)和鄉(xiāng)以上各級政府和部門往往采取下達各種收費任務、布置各項達標和升級活動等各種行政收費手段來推動公共產品的實施，這不僅不能滿足鄉(xiāng)村社區(qū)內部的需求，往往還能激化基層政府與農民之間的矛盾，促使雙方對立情緒的滋長。

造成這種現象的原因主要有如下幾點：1.在政績考核和經濟利益雙重驅動下，作為掌握權力的農村基層政府輕易成為追求利益的行為主體，其獲取利益的行為目標和農民追求收入增長目標的沖突，不可避免地帶來農村公共資源籌集和使用的失衡。2.現行體制下，村民委員會既要作為農民代表辦理村務，又要作為下級執(zhí)行政務，扮演著尷尬的雙重角色?！罢铡眻?zhí)行的強制性經常使得“村務”辦理進退維谷，致使村民委員會徹底成為政府在村級的代言人，失去本來“表達農民意愿”的初衷，對公共資源的籌集也就難以實施有效的監(jiān)督。

二、體制失衡：我國農村公共產品供給不足的原因

在農村改革前我國農村公共產品是由政府和集體統(tǒng)一提供的，農村改革后這種供給機制被打破，而新的供給機制又沒有適時建立，從而造成我國農村公共產品供給的嚴重不足。供給體制的失衡主要表現在如下三方面：

(一)供給主體經濟乏力，難以產出農民所需的公共產品

農村公共產品的產出，改革開放前主要靠國家，但改革后這種局面已徹底改變。農村稅制改革后，國家和地方政府實行財政包干，除農村電網改造、大型水利建設等工程外，國家把地方建設的任務交給縣、鄉(xiāng)政府，不再進行撥款支持。作為農村公共產品供給主體的縣、鄉(xiāng)政府，往往因為財政緊張對農村公共產品的投入“難為無米之炊”。尤其是老少邊窮地區(qū)的縣、鄉(xiāng)政府財政拮據，在解決“吃飯”問題尚有困難的情況下，要進行“建設”則顯得無能為力?？梢娹r民急需的公共產品難以產出的主因就在于供給主體的經濟乏力。

(二)生產公共產品出現輕重不均的現象，農民難以享受利于發(fā)展生產、改善生活質量的農村公共產品

農村公共產品的供給主要為了幫助農民促進生產，改善生活質量，但由于地方政府慣常的思維模式，容易在農村公共產品生產中出現“兩重兩輕”的現象，使農村公共產品的供給實現不了幫助農民促進生產、改善生活質量的目的。一是重“硬”輕“軟”。一些地方政府迷戀于看得見、摸得著的“硬”公共產品的生產和供給，對上級明文要求考核的農村電網改造、交通道路建設、防洪防澇設施建設等公共設施項目，常會快速組織資金進行實施，而對農業(yè)科技的推廣運用、農業(yè)發(fā)展的遠景規(guī)劃和信息系統(tǒng)的建設等“軟”公共產品的生產，卻提不起興趣。二是重“準”輕“純”。一些地方政府對農村準公共產品的生產比較重視，而對涉及到戰(zhàn)略性的純公共產品的生產，卻常因為各種原因推遲搪塞，若上級政府不予支持也就漠不關心?；鶎诱床烤桶嗟貍戎赜跍使伯a品的供給無可厚非，但一味地重“準”輕“純”，為了“政績”拒絕執(zhí)行“政策”則違背了農民的根本利益。

(三)供給渠道單一，政府單邊主導的格局難以突破

目前我國農村公共產品的供給渠道仍是沿襲農村改革前的模式，政府單邊主導的格局仍未被突破。但基層政府往往因財力緊張顧此失彼，不能快速響應農民的實際需求，以致農村干群關系的普遍緊張。供給渠道的單一也反映了我國目前農村公共產品供給制度的失衡。作為供給主體的基層政府，由于沒錢為作為供給對象的農民提供足夠的公共產品，同時其他供給渠道又沒有形成，基層政府迫于政績等壓力只好向農民強行攤派，集資興建社會公益事業(yè)，導致許多農民不堪重負；其它渠道不能應運而生，同樣反映了農村公共產品供給系統(tǒng)的殘缺，這與深化農村改革和發(fā)展農村經濟的要求很不相適應。政府固然有義務提供農村公共產品，但并意味著其它渠道理所當然的缺失，農民和其他社會成員也可以進行生產和提供。

三、新型農村公共產品供給體制的構建

為從根本上解決我國農村公共產品的供給問題，必須重構供給制度和進行必要的制度創(chuàng)新。

(一)完善農村公共產品的供給決策機制，充分體現農民的意愿

實施村民自治的初衷本是要將農民重新組織起來，進而解決農村公共產品供給不足的問題。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能滲透到村級組織，村民委員會逐漸失去了應有的自治色彩，變成了農村公共產品自上而下供給決策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代言人”，扭曲了農民的意愿。要徹底改變這種局面應：

1明確各級政府和村民自治組織對公共產品供給的責任。各級政府作為行政部門，對于公共產品的供給具有不可推卸的責任；村民委員會作為村民自治組織，其主要職能應從供

給公共產品轉變?yōu)橥ㄟ^村民公約等方式管理公共產品的使用。一方面要求各級政府充分履行職責，另一方面也要求村民自治組織在解決“政務”與“村務”的基礎上，充分合理地行使自詒權力。

2充分發(fā)揮村民大會和村民代表大會的作用。村民大會作為農村社區(qū)行使權力的基層機構，對社區(qū)事務具備最終表決權。社區(qū)公共產品資源的籌集和公共產品的供給方案須經村民大會或村民代表會議表決通過，嚴禁未經投票表決而擅自動用公共資源的行為。村民大會和村民代表大會也應依法監(jiān)督公共資源的使用。

3大型公共產品供給應在廣泛聽取群眾意見的基礎上，由村民代表大會投票表決，一般公共產品的供給也應由村民代表大會進行監(jiān)督。

(二)構建多層次的公共產品供給結構

按照公共財政學的相關理論，社會產品序列可按照消費競爭性、收益排他性以及外部性的大小劃分為四類，即純公共產品、準公共產品、俱樂部產品以及私人產品。私人產品可以由市場自行提供。如果產品的受益人相對固定，而且其外部收益溢出的范圍局限于少數利益相關的受益人，則可通過俱樂部的形式將相關受益人組織起來，形成利益上的共同體，并通過共同費用分攤，實現收益內在化。這種提供方式可以稱之為俱樂部提供。純公共產品和準公共產品由于具有較大的外部性，私人提供往往缺乏效率，政府需提供必要的扶持。一般純公共產品可以由政府提供，準公共產品則可通過政府補貼的方式由政府和私人混合提供。具體可如下操作：

1農村純公共產品由政府公共提供。農業(yè)基礎科學研究、大型水利工程、氣象、農業(yè)區(qū)劃、種子培育、農村道路建設、全國性的水土保持工程以及全國性的農業(yè)病蟲害防治等，由于其不具有內部收益，屬于純公共產品的范疇，適合于政府公共提供。當然政府可通過合同的形式引進私人投資，然后再由政府出資購買。

2農村準公共產品應該按照政府補貼和私人投資相結合的方式混合提供。地區(qū)性的中小型水利工程、農業(yè)病蟲害防治、農技推廣和農業(yè)機械推廣、農村電力、農業(yè)科技教育、農業(yè)節(jié)水等，通常既有外部受益；又有生產者個人受益的特點，屬于準公共產品的范疇，可采取在政府補貼的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農民按照受益程度的大小集資生產。實際操作中可以通過村民大會或村民代表大會，充分收集農民的意愿，擬訂集資方案，由鄉(xiāng)政府或村委會負責具體實施。

3小范圍受益的低級公共產品，則可組織農民通過俱樂部的方式提供。種植、養(yǎng)殖的供產銷聯合體，灌溉，治蟲，湖泊的漁業(yè)資源利用，鄉(xiāng)村道路，農產品的加工和流通等，由于其外溢較少，且受益群體比較固定，屬于俱樂部產品的范疇。對于這類產品，理想的方式是將農民組織起來，成立農業(yè)合作社式的俱樂部，通過合作社將外部收益內在化，提高供給效率。

(三)明晰農村公共產品的產權關系

明晰農村公共產品的產權關系簡而言之即為“該屬集體的就歸集體，該屬個人的就歸個人，侵犯農民利益的事做不得”。農村準公共產品建成后，受益者應按照產權歸屬和占比多少繳納相應的折舊費和維護費。隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，“三農”問題已日益成為制約中國經濟發(fā)展的瓶頸，它不僅關乎國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，更嚴重的是已經威脅到國家的穩(wěn)定。維持現有體制的成本越來越高，國家必須對農村公共產品的供給問題提出一攬子的解決方案。

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