基于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境稅收體系構(gòu)建

于艷芳　谷彥芳

提要 隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟的發(fā)展,環(huán)境污染、資源浪費現(xiàn)象日益普遍,而稅收政策是優(yōu)越于其他經(jīng)濟手段的國家宏觀調(diào)控手段,是促進可持續(xù)發(fā)展的一種必然趨勢。許多發(fā)達國家都相繼開征了環(huán)境保護稅,而我國還停留在排污收費制度上,相關(guān)的環(huán)境稅收制度還不健全。為此,本文分析現(xiàn)行環(huán)境稅收制度存在的問題,并從改革現(xiàn)行稅制和開征環(huán)境保護稅兩方面提出構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展環(huán)境稅收體系的思路。

關(guān)鍵詞:可持續(xù)發(fā)展;環(huán)境稅收制度;排污收費制度;環(huán)境保護稅

本文為2008年河北省社科聯(lián)社會科學發(fā)展研究課題成果(編號:200803020)

中圖分類號:F812 文獻標識碼:A

要保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,就必須改變傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式,徹底改變先發(fā)展后治理的觀念,將環(huán)境保護放在與經(jīng)濟發(fā)展同等重要的地位。要實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標,環(huán)境稅收體系將起著不可替代的作用。

一、現(xiàn)行環(huán)境稅收制度存在的問題

(一)資源稅?，F(xiàn)行資源稅存在的主要問題有:(1)定位不合理。對自然資源征稅,可分為一般資源稅和級差資源稅兩種。我國資源稅定位于調(diào)節(jié)級差為主,這樣的定位不利于將資源開采的外部成本內(nèi)在化,與環(huán)境保護無關(guān),達不到遏制資源浪費的目的;(2)征收范圍小。資源稅的征收范圍只限于礦產(chǎn)品和鹽,而具有重大生態(tài)環(huán)境價值的大部分非礦產(chǎn)資源——水、森林、草原、灘涂等卻長期處于稅收調(diào)節(jié)之外。這不僅導致了過度消耗和嚴重浪費,而且使后續(xù)產(chǎn)品的比價極不合理;(3)單位稅額設(shè)計不合理。過低的資源稅單位稅額既違背了價值規(guī)律,又造成了資源的盲目過度開采;而且納稅人具體適用的稅額取決于資源的開采條件,與開采對環(huán)境造成的影響無關(guān);(4)計稅依據(jù)不合理?，F(xiàn)行資源稅對資源的銷售數(shù)量或使用數(shù)量征稅,而對已經(jīng)開采而未銷售或使用的不征稅,直接導致了資源的無序開采,造成大量資源的積壓和浪費。

(二)流轉(zhuǎn)稅?，F(xiàn)行增值稅存在的主要問題有:(1)低稅率問題。為了增值稅的稅收優(yōu)惠而對煤氣、石油液化氣、農(nóng)膜、農(nóng)藥等產(chǎn)品實行的低稅率,不利于環(huán)境的保護;(2)稅負問題。循環(huán)利用資源的企業(yè)原材料成本低,增值部分所占比重較高,稅負較重;且從民間和小規(guī)模納稅人收購的廢舊物資,進項稅額均不能抵扣,加重了企業(yè)的稅收負擔;(3)優(yōu)惠政策不到位。當前增值稅即征即退、減半征收的優(yōu)惠政策只集中在生產(chǎn)電力、水泥、新型墻體材料方面,還有很多循環(huán)經(jīng)濟的鏈條及相應(yīng)產(chǎn)品沒有涉及。

現(xiàn)行消費稅存在的主要問題有:(1)征稅范圍太窄。一些容易給環(huán)境帶來污染或者導致環(huán)境資源嚴重浪費的消費品仍沒有列入征稅范圍,如電池、氟利昂、化肥、一次性塑料袋、一次性餐盒以及煤炭等;(2)有些稅率太低。過低的稅率只能對市場發(fā)出要限制使用的信號,而不能起到規(guī)范引導消費行為的作用;(3)優(yōu)惠政策不到位。消費稅中對使用新型能源或者可再生能源的車輛的優(yōu)惠政策不到位,難以達到激勵使用新型能源的目的。

(三)其他稅

1、城市維護建設(shè)稅。城市維護建設(shè)稅依附于“三稅”,稅基極不穩(wěn)定,收入規(guī)模占稅收總量比例較低,難以籌集城建維護所需的資金。另外,城建稅只對繳納“三稅”的內(nèi)資企業(yè)和個人征收,造成內(nèi)外資企業(yè)的稅負不公,同時也造成一些污染產(chǎn)業(yè)在我國的集聚。

2、車船稅。車船稅的設(shè)計本身不具有循環(huán)經(jīng)濟方面的意義。機動車船按輛或載重噸位征收,對由于性能、油耗和尾氣排放量的不同對環(huán)境損害程度的差異等因素不予考慮,對能源的消耗量和廢氣的排放量關(guān)聯(lián)程度較低,納稅人的稅收負擔與車輛對環(huán)境的污染程度沒有關(guān)系。

3、土地稅。土地使用稅征收范圍僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū),而且稅率較低。由于農(nóng)村土地不征稅,不少城內(nèi)企業(yè)紛紛遷往農(nóng)村,大量占用農(nóng)用地,特別是耕地。耕地占用稅的征收范圍也較窄,稅率也較低。

(四)排污收費制度。我國目前還沒有開征環(huán)保稅,實施了二十多年的排污收費制度雖然提高了治理污染的能力,加強了環(huán)保系統(tǒng)的能力建設(shè),但還存在很多的缺陷。

1、立法層次低,征管不到位。排污收費沒有被納入稅法體系中,立法層次低,權(quán)威性差,在實施過程中遇到較多困難,征收乏力,隨意性很大。另外,排污收費缺乏有效地監(jiān)督,收費用途不明確。

2、征收范圍小。排污收費主要針對污水、廢氣、固廢、噪聲和放射性廢物等五大類。像生活垃圾、污水、工業(yè)廢棄物等沒有納入征收范圍。而且主要針對部分企事業(yè)單位,第三產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只部分實行,居民生活污染物排放基本未實行。

3、征收標準低。從理論上講,收費標準不能低于治理污染的成本,否則,污染單位寧肯交排污費也不愿花資金治理污染。而我國目前的排污收費標準,遠遠低于排污單位污染排放治理設(shè)施的運行成本。此外,由于費率的調(diào)整很少或多年才調(diào)整一次,通貨膨脹降低了排污費的真實水平。

4、收費依據(jù)不合理。排污收費制度主要根據(jù)污染物排放濃度超標收費,沒有考慮污染物的排放量,且僅對污染體濃度最高的一種污染物收費。這種收費減弱了企業(yè)在標準下進行污染削減和污染控制技術(shù)創(chuàng)新的動力,也導致了對污染排放濃度稀釋或污染物替代,結(jié)果環(huán)境污染更嚴重。

二、改革現(xiàn)行環(huán)境稅收制度

(一)資源稅。在合理定位資源稅普遍征收性質(zhì)的同時,做到以下幾點:(1)擴大征稅范圍?；谖覈匀毁Y源短缺、利用率低等現(xiàn)象,資源稅應(yīng)起到全面保護資源,提高資源利用效率的作用。因而,應(yīng)將資源稅的征稅對象擴大到土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等資源;(2)調(diào)整計稅依據(jù)。資源稅的計稅依據(jù)可由銷售數(shù)量或自用數(shù)量調(diào)整為開采數(shù)量或生產(chǎn)數(shù)量,這樣可以防止資源的無效開采和使用浪費;(3)適當提高單位稅額。尤其對不可再生、不可替代和稀缺的資源應(yīng)該課以重稅,適當拉大級距;(4)改變計征方法。根據(jù)資源的不同特點,可以考慮實行從量定額、從價定率和復合計稅三種計征方法。如對鐵、煤、石油等非再生金屬和非金屬礦產(chǎn)品實行復合計稅辦法,即先在開采或生產(chǎn)環(huán)節(jié)從量計征,以后在銷售環(huán)節(jié)再從價計征。

(二)流轉(zhuǎn)稅

1、增值稅。首先,對農(nóng)藥、煤氣、農(nóng)膜等對環(huán)境危害較大的產(chǎn)品按17%的基本稅率征稅。為了保證農(nóng)民的利益,可以運用財政補貼等手段;其次,減輕企業(yè)的稅收負擔。凡列入《國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》的產(chǎn)品都實行13%的低稅率,并按照資源循環(huán)利用的程度給予一定時期的減免稅優(yōu)惠。同時,放寬廢舊物資進項稅額抵扣條件,以實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的稅收優(yōu)勢。

2、消費稅。首先,擴大征收范圍。對資源消耗量大且無法再回收利用的和環(huán)境污染嚴重的消費品和消費行為納入征收范圍,如一次性塑料袋、一次性紙尿布、高檔建筑裝飾材料、煤炭、電池等;其次,適當提高一些應(yīng)稅消費品的稅率,達到減少消費的目的;再次,對符合一定節(jié)能標準的產(chǎn)品給予一定的稅收減征優(yōu)惠,以鼓勵消費。

此外,通過調(diào)整部分進出口稅收政策,對國內(nèi)資源的出口和嚴重污染環(huán)境或預期污染環(huán)境又難以治理的產(chǎn)品進口進行有效的防治,充分發(fā)揮綠色關(guān)稅的壁壘作用。

(三)其他稅

1、城市維護建設(shè)稅。開征獨立的城建稅,改變其附加稅的性質(zhì),并適度提高市區(qū)以外地方的稅率。另外,外商投資企業(yè)和外國企業(yè)及個人也征收城建稅。

2、車船稅。車船稅應(yīng)加入保護環(huán)境的因素。對不同能源消耗量或排氣量的機動車船規(guī)定不同的征稅額度,實行差別征收。并對使用新型能源或可再生能源的車船給予稅收優(yōu)惠。

3、土地稅。擴大土地使用稅的征收范圍到農(nóng)村,并大幅度提高相應(yīng)稅率,以充分體現(xiàn)土地資源的稀缺性。擴大耕地占用稅征收范圍,把占用濕地的行為納入征稅范圍,并適當提高稅率。

三、適時開征環(huán)境保護稅

排污收費制度無論是從立法層面、執(zhí)行層面,還是作用效果都存在一定的問題。我們應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗,適時開征環(huán)境保護稅?；舅悸啡缦?

(一)課稅對象。課稅對象的選擇應(yīng)該具有普遍性,凡是現(xiàn)在或預期對環(huán)境造成污染的行為或產(chǎn)品都應(yīng)該納入其中。具體可以借鑒國際經(jīng)驗,分階段、分步驟地對廢氣、廢水和固體廢棄物征稅。廢氣主要包括二氧化硫稅和碳稅,廢水主要包括工業(yè)廢水、生活污水和農(nóng)業(yè)廢水及其他有害液體排放物,固體廢棄物主要包括工業(yè)廢棄物、農(nóng)業(yè)廢棄物和生活廢棄物。

(二)納稅人。根據(jù)國際慣例,凡是對環(huán)境造成一定污染的單位和個人都有繳納環(huán)保稅的義務(wù)。但是在稅收實踐中,考慮征收效率、控制稅源等因素,納稅人可定為從事應(yīng)稅排污行為的企業(yè)、企業(yè)性單位和個體經(jīng)營者,對行政事業(yè)單位和居民個人可暫不征收。

(三)稅基。稅基可以選擇污染物的實際排放量,在排放量難以確定時,可以根據(jù)生產(chǎn)能力及實際產(chǎn)量等指標測算出排放量。這樣主要考慮與排污收費制度銜接,有利于平穩(wěn)過渡。另外,體現(xiàn)了“誰污染、誰付費”原則,有利于企業(yè)自主選擇合適的治污方式,引進治污設(shè)備。

(四)稅率。稅率是稅制設(shè)計的關(guān)鍵。首先,稅率不能太低,應(yīng)該高于現(xiàn)行排污收費的水平;其次,稅率要有彈性,區(qū)分不同地區(qū)、不同部門、不同企業(yè)和不同污染程度;最后,考慮到廢棄物排放的特點以及稅制的簡化和便利,應(yīng)實行定額稅率。

(五)征收管理。首先,按屬地原則確定稅收管轄權(quán),并確定為中央和地方共享稅;其次,在征管模式上,明確稅務(wù)部門和環(huán)境保護部門的職責分工和協(xié)調(diào)配合;最后,在征收方法上,可選用自行申報法、源泉扣繳法和定額征收法等方法。

總之,為了經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展,必須構(gòu)建以環(huán)境保護稅為主,以各個相關(guān)稅種為輔的環(huán)境稅收體系。

(作者單位:河北大學管理學院)