農(nóng)民工“市民化”進(jìn)程中社保險(xiǎn)種選擇的障礙與對(duì)策研究

謝小青　馮桂林

摘要：有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種、實(shí)施等制度或政策層面的設(shè)計(jì)，不僅關(guān)系到農(nóng)民工切身利益能否得到保護(hù)，也關(guān)系到農(nóng)民工“市民化”以及我國(guó)和諧社會(huì)和全面小康建設(shè)能否順利推進(jìn)。當(dāng)前。農(nóng)民工社保險(xiǎn)種選擇中的問題，突出表現(xiàn)在工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面低，養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制缺乏，失業(yè)保險(xiǎn)難以實(shí)施，生育保險(xiǎn)進(jìn)展緩慢，社會(huì)救助層次尚低等方面。其成因，既有法制因素也有經(jīng)濟(jì)因素，既有行為因素也有觀念因素。政府要深度推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保擴(kuò)面，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)參保聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建社會(huì)保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制。形成完善的社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)機(jī)制。全面打造農(nóng)民工的社會(huì)救助制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工：社保險(xiǎn)種選擇：對(duì)策研究

中圖分類號(hào)：C91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-854X(2009)07-0135-05

當(dāng)前，有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種、實(shí)施等制度或政策層面的設(shè)計(jì)。正在逐步展開。實(shí)踐證明。這一進(jìn)程的速度和成效不僅關(guān)系到農(nóng)民工切身利益能否得到保護(hù)。也關(guān)系到農(nóng)民工“市民化”。以及我國(guó)和諧社會(huì)和全面小康建設(shè)能否順利推進(jìn)。一般來說，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制的構(gòu)建和實(shí)施是一個(gè)漸進(jìn)性發(fā)展過程。只有妥善解決農(nóng)民工社保險(xiǎn)種選擇中存在的問題，才能為促進(jìn)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工真正融入城鎮(zhèn)社會(huì)并享受與城鎮(zhèn)居民同樣的“市民待遇”開辟道路。使農(nóng)民工進(jìn)入城市以后享受與城鎮(zhèn)居民相同的就業(yè)與社會(huì)保障政策，從而安居樂業(yè)。它不僅需要經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展。同時(shí)也需要行政管理系統(tǒng)的多方疏導(dǎo)，以及不同利益群體的積極協(xié)調(diào)。因此我們需要及時(shí)了解和把握農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)度、成功模式及存在的問題，深入分析其基本特征，特別是要認(rèn)真探討存在問題的成因，這對(duì)于加快農(nóng)民工“市民化”進(jìn)程是十分重要的。

一、農(nóng)民工社保險(xiǎn)種選擇的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

當(dāng)前，農(nóng)民工對(duì)社保險(xiǎn)種的選擇取決于其進(jìn)入城鎮(zhèn)后的收入狀況和所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民工的收入狀況主要是由其進(jìn)入城鎮(zhèn)后的就業(yè)模式?jīng)Q定的。雖然農(nóng)民工在城市生活面臨著各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但是由于他們大多從事操作簡(jiǎn)單、勞動(dòng)強(qiáng)度大、危險(xiǎn)性高、穩(wěn)定性差、流動(dòng)性強(qiáng)和收入偏低的工作，導(dǎo)致其繳費(fèi)能力嚴(yán)重不足，這直接影響著農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的意愿和對(duì)社保險(xiǎn)種的選擇。據(jù)統(tǒng)計(jì)。目前在湖北省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工有311萬人，跨省就業(yè)的有709萬人。他們主要分布在建筑、制造、采掘、餐飲等行業(yè)，為湖北省乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展付出了辛勤勞動(dòng)。農(nóng)民工的社會(huì)保障問題是農(nóng)民工“市民化”的重要組成部分。全面推進(jìn)農(nóng)民工的社會(huì)保障機(jī)制建設(shè)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，既是維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的需要。也是深入貫徹落實(shí)黨的十七大精神。著力解決民生問題的具體體現(xiàn)。

目前，就全國(guó)而言農(nóng)民工總數(shù)已經(jīng)達(dá)到2億人左右，湖北省也已達(dá)到800萬。這些依靠工資收入為生的農(nóng)民工除了依然是農(nóng)民身份外。其職業(yè)特征已經(jīng)與城鎮(zhèn)工人沒有什么區(qū)別，土地對(duì)他們的保障作用日益弱化，其在養(yǎng)老、醫(yī)療、工作等方面所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與城鎮(zhèn)工人無異。但是由于身份和就業(yè)模式的原因，農(nóng)民工對(duì)于城鎮(zhèn)工人所享有的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)存在著有差別的參保意愿，這也決定了農(nóng)民工對(duì)社保險(xiǎn)種的選擇具有下列特點(diǎn)：

(一)工傷保險(xiǎn)意識(shí)明顯提升

近年來，在各級(jí)政府的大力宣傳和積極引導(dǎo)下，農(nóng)民工對(duì)工傷保險(xiǎn)的參保意識(shí)不斷增強(qiáng)。截止2007年12月，湖北省參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工達(dá)60.5萬人，比上年底的13.2萬人增加47.3萬人，增長(zhǎng)率達(dá)358％。同期，全國(guó)參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為3980萬人，比上年末增加1443萬人，增長(zhǎng)率為56.88％。

農(nóng)民工的工傷風(fēng)險(xiǎn)分為工傷事故和職業(yè)病兩類。工傷事故對(duì)農(nóng)民工的傷害是即時(shí)的，也是最慘烈的：職業(yè)病對(duì)農(nóng)民工的傷害則具有不可逆性、隱蔽性和緩發(fā)性，甚至潛伏在人體內(nèi)若干年后才顯現(xiàn)出來，并且可能產(chǎn)生后遺癥。農(nóng)民工主要集中在建筑、制造、礦山開采等高危行業(yè)，大多從事苦、臟、累、險(xiǎn)、毒等工作，是工傷事故和職業(yè)病高發(fā)群體。而有的企業(yè)設(shè)備陳舊，管理粗放。不投入基本的安全設(shè)備，不進(jìn)行基本的安全知識(shí)培訓(xùn)，不提供基本的勞動(dòng)保護(hù)用品，導(dǎo)致工傷事故頻發(fā)。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)每年與工傷直接相關(guān)的事故死亡人數(shù)超過1.5萬人。而且這些死亡人數(shù)中大部分是農(nóng)民工，如建筑施工生產(chǎn)安全事故受害的90％是農(nóng)民工。

在勞動(dòng)關(guān)系中農(nóng)民工處于弱勢(shì)一方，為了推卸工傷事故責(zé)任，相當(dāng)一部分企業(yè)主不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，部分簽訂的勞動(dòng)合同還常附加“生死免責(zé)”的條款。由于工作現(xiàn)場(chǎng)粉塵、噪音嚴(yán)重超標(biāo)，極易對(duì)農(nóng)民工的身體造成慢性傷害，企業(yè)主對(duì)于慢性中毒職業(yè)病，往往采取“崗位互換”、“試用期”或簽訂短期合同等做法推卸、轉(zhuǎn)嫁其所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。因?yàn)閯趧?dòng)場(chǎng)所和工作崗位經(jīng)常互換，導(dǎo)致農(nóng)民工在發(fā)現(xiàn)自己患職業(yè)病時(shí)，卻無法提供明確的證據(jù)證明所患職業(yè)病的時(shí)間和地點(diǎn)，更無法追究某個(gè)企業(yè)主的責(zé)任。

(二)醫(yī)療保險(xiǎn)觀念大為增強(qiáng)

農(nóng)民工個(gè)人抵抗疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力非常有限，為了增強(qiáng)抵抗疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)民工越來越重視參加醫(yī)療保險(xiǎn)。截止2007年12月，湖北省農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)比上年底增長(zhǎng)68％；同期，全國(guó)參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工增長(zhǎng)32.28％。湖北省農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)參保率漲幅遠(yuǎn)高于全國(guó)同期水平。

農(nóng)民工個(gè)人抵抗疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，這主要是因?yàn)椋旱谝唬瑒趧?dòng)時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作條件和工作環(huán)境惡劣是農(nóng)民工工作的特點(diǎn)，長(zhǎng)期從事此類工作，將會(huì)嚴(yán)重透支農(nóng)民工的身體健康。第二，農(nóng)民工的安全衛(wèi)生條件無法得到有效保障。由于大多數(shù)農(nóng)民工的收入不高，為了盡可能地節(jié)約在城市的開支，其吃、穿、住、行的條件異常惡劣。農(nóng)民工在城市的居住地或是建筑工地潮濕陰冷的工棚，或是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)居，生活垃圾隨意堆放、生活飲用水未經(jīng)過消毒處理等問題時(shí)刻都在威脅著農(nóng)民工的身心健康。第三，在受到疾病侵襲時(shí)，以青壯年為主的農(nóng)民工。往往依仗著年輕、體質(zhì)好而根本不去就醫(yī)或找一些江湖游醫(yī)疹治。這將導(dǎo)致病情延誤甚至危及性命。一旦患了大病，不但會(huì)喪失收入來源，而且還要籌集大筆資金醫(yī)治疾病，將使得農(nóng)村家庭因此而因病返貧或因病致貧。

(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)舉措亟待落實(shí)

與其他風(fēng)險(xiǎn)比較而言。老年風(fēng)險(xiǎn)具有確定性和規(guī)律性。近年來，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)。2007年末全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為1846萬人，比上年末增加429萬人，增長(zhǎng)率為30.28％。湖北省不斷改革探索農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的舉措：一種是與用人單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工，用人單位必須保證其享受與城鎮(zhèn)職工同等養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇：另一種是靈活就業(yè)農(nóng)民工，按城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保辦法參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受待遇與城鎮(zhèn)職工一致。這對(duì)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)起到了有力的推進(jìn)作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前潛江市參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工

有15989人，參保率達(dá)63.2％；漢川市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率已經(jīng)達(dá)到85％。這兩地參保農(nóng)民工的狀況在湖北省較有代表性。

由于身份和就業(yè)模式的原因。農(nóng)民工面臨著比其他群體更為嚴(yán)峻的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)問題倍受關(guān)注。農(nóng)民工在城市中從事的主要是繁重的體力勞動(dòng)，其創(chuàng)造財(cái)富的能力將伴隨年齡的增長(zhǎng)而遞減，直至退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。外出務(wù)工的農(nóng)民工已經(jīng)將自己的土地常年轉(zhuǎn)包給他人。一旦在城市失業(yè)而重返農(nóng)村，將失去生活保障。農(nóng)民工外出務(wù)工主要是為了謀生和養(yǎng)家。很少考慮自己的養(yǎng)老問題?？傊?，一方面是只顧眼前生計(jì)而無暇顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)。另一方面則是目前養(yǎng)老條件的缺乏。基于上述情況，農(nóng)民工的養(yǎng)老問題尚存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。湖北省目前已經(jīng)進(jìn)入和即將進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民工在300萬至400萬左右，而且隨著時(shí)間的推移，這個(gè)數(shù)字還在逐年擴(kuò)大。他們與農(nóng)村已有的老年群體匯合后，正在構(gòu)成湖北省農(nóng)村日益龐大的、缺乏養(yǎng)老保障機(jī)制的老年群體。顯然這是一種十分嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。

(四)失業(yè)保險(xiǎn)參保率尚需提高

近年來，失業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)逐漸為農(nóng)民工所關(guān)注。2007年末全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為11645萬人，比上年末增加458萬人。其中，參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為1150萬人。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工相比較而言，更容易遭受失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，其原因在于：

第一，農(nóng)民工獲得的技能培訓(xùn)較少，不能適應(yīng)市場(chǎng)的需要，難以順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)與再就業(yè)，面臨著較大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，農(nóng)民工大多數(shù)從事短期的工作，其工作目的非常明確，即獲得勞動(dòng)報(bào)酬，他們中的一部分人缺乏參加技能培訓(xùn)的意愿；另一方面，雇用農(nóng)民工的單位，大多數(shù)是實(shí)力較弱的中小企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)或者其他非正規(guī)部門。他們?yōu)榱双@得短期利益，從主客觀上都不愿意為農(nóng)民工提供技能培訓(xùn)。

第二，農(nóng)民工的戶籍身份和就業(yè)模式。導(dǎo)致其無法獲得應(yīng)有的社會(huì)保障。中國(guó)傳統(tǒng)的戶籍制度客觀上造成了城鄉(xiāng)居民的差距，即使農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工多年也不能夠取得城市戶籍，不能享受與城市居民同等的各項(xiàng)優(yōu)惠政策、社會(huì)福利和保障。農(nóng)民工的就業(yè)模式一般都具有低收入、不穩(wěn)定、非正規(guī)就業(yè)等特征。很少有企業(yè)愿意為其提供參與社會(huì)保障的條件，在這種情況下，農(nóng)民工就不能參與到社會(huì)保障體系之中，農(nóng)民工隨時(shí)都面臨著失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。一旦失業(yè)，農(nóng)民工就會(huì)暫時(shí)或很長(zhǎng)時(shí)間成為無業(yè)游民，又因其沒有其他經(jīng)濟(jì)來源：生活將會(huì)失去保障。

二、農(nóng)民工社保險(xiǎn)種選擇中存在的問題及其成因

農(nóng)民工社保險(xiǎn)種選擇中的問題，突出表現(xiàn)為工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面低，養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制缺乏，失業(yè)保險(xiǎn)難以實(shí)施。生育保險(xiǎn)進(jìn)展緩慢，社會(huì)救助層次尚低，幾乎涵蓋農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的全部領(lǐng)域。由于諸多因素的錯(cuò)綜交織和相互制約。導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展遲滯，延緩了應(yīng)有的發(fā)展進(jìn)程。

(一)存在的問題

1工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面仍然較低。目前，工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)是農(nóng)民工最迫切需要保障的兩個(gè)險(xiǎn)種。雖然湖北省在農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)方面取得重大進(jìn)展。參保人數(shù)有了大幅增加，但從覆蓋面來看仍然較小，工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)參保率分別是19.5％和18.8％。武漢市現(xiàn)有農(nóng)民工近100萬人，截止2007年9月底，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工只有25747人，參保率僅為2.57％。農(nóng)民工發(fā)生工傷事故得不到及時(shí)治療和經(jīng)濟(jì)賠償，農(nóng)民工因病返貧的現(xiàn)象還屢有發(fā)生。

2養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施依然形勢(shì)嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工跨省流動(dòng)作業(yè)的超過50％，在一個(gè)企業(yè)連續(xù)工作三年以上的不到30％，在一個(gè)地方工作不到一年的占40％。這與養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)長(zhǎng)期性形成了一對(duì)矛盾。在開展農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)最早的深圳市，目前享受養(yǎng)老保險(xiǎn)退休金的12，74萬人中，非深戶籍僅230人，真正享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)民工少之又少。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。農(nóng)民工流動(dòng)或回鄉(xiāng)時(shí)一般都選擇退保。資料顯示，全國(guó)農(nóng)民工平均退保率達(dá)40％，僅2007年。深圳市就有83萬名農(nóng)民工退保。從總體上看，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)未能真正發(fā)揮其“老有所養(yǎng)”的保障功能，尚缺乏完整的制度設(shè)計(jì)。

3失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)十分有限，二者均為農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)中的弱勢(shì)險(xiǎn)種。武漢市農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)參保率分別為2.36％和3.73％。而農(nóng)民工是失業(yè)率較高的群體，據(jù)調(diào)查，武漢市近三分之一的農(nóng)民工曾遭遇過長(zhǎng)達(dá)半年或半年以上的失業(yè)。同時(shí)，城市高昂的子女生育費(fèi)用也讓廣大育齡女性農(nóng)民工對(duì)于在城市生育望而卻步。根據(jù)湖北省的相關(guān)政策規(guī)定，這兩項(xiàng)險(xiǎn)種的保險(xiǎn)費(fèi)用由用人單位繳納，農(nóng)民工無需繳納任何費(fèi)用而可享受相關(guān)待遇。擴(kuò)大這兩項(xiàng)險(xiǎn)種的覆蓋面，對(duì)于提高農(nóng)民工參保積極性，充分感受社會(huì)保險(xiǎn)的保障功能和政府的關(guān)懷，具有重要意義。

4社會(huì)救助制度尚未覆蓋農(nóng)民工整個(gè)群體。我國(guó)已基本建立了惠及城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系，針對(duì)城鎮(zhèn)居民，有城市居民最低生活保障制度，針對(duì)農(nóng)村居民，有農(nóng)村低保制度。而農(nóng)民工群體，在社會(huì)救助制度上還存在空白，由于他們是農(nóng)村戶口，在城鎮(zhèn)就業(yè)的特殊身份，針對(duì)城鎮(zhèn)居民和針對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)救助制度均未能將他們覆蓋其中。

(二)成因分析

1法制因素。我國(guó)現(xiàn)行針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度仍不夠健全，主要表現(xiàn)在：(1)立法上不夠完善。就我國(guó)現(xiàn)有法律而言。調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)保障關(guān)系的法律體系都不夠健全。與《勞動(dòng)法》相配套的社會(huì)保障、勞動(dòng)監(jiān)察等方面的法律仍然不完善，導(dǎo)致農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)益得不到有效的法制保障。(2)社會(huì)保障、勞動(dòng)監(jiān)察等方面的法律大多是地方立法，層次低、效力弱，而國(guó)家立法少。(3)地方立法無法滿足農(nóng)民工在各地流動(dòng)又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障關(guān)系接續(xù)的需求，各地在社會(huì)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種設(shè)置、繳費(fèi)主體、繳費(fèi)比例以及享受標(biāo)準(zhǔn)等方面缺乏一致性。(4)農(nóng)民工社會(huì)保障制度實(shí)施效果并不理想，存在著參保率低、退保率高、無法轉(zhuǎn)移等突出問題。這主要因?yàn)椋阂皇菫榱私档陀霉こ杀?，企業(yè)大多不愿意為農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn)；二是繳費(fèi)的基數(shù)大、費(fèi)率高，農(nóng)民工缺乏支付能力；三是農(nóng)民工認(rèn)為其繳費(fèi)年限難以達(dá)到制度規(guī)定的享受條件。而不愿參保。

2經(jīng)濟(jì)因素。社會(huì)保障水平取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，伴隨我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步也必然對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目提出新的要求。我國(guó)大約有七成的農(nóng)村人口，其中農(nóng)民工占近15％。國(guó)家認(rèn)為給予了農(nóng)民土地承包權(quán)，農(nóng)民可以利用土地的產(chǎn)出能力和流轉(zhuǎn)承包價(jià)值獲取生存保障。但是，目前土地是不具備社會(huì)保障功能的。農(nóng)民工鐘擺式流動(dòng)于城市和農(nóng)村之間，無暇顧及農(nóng)村土地的耕作，即使把土地轉(zhuǎn)包于他人，所獲租金收入也難以支付其社會(huì)保障賬戶中個(gè)人部分的繳費(fèi)。農(nóng)民工的就業(yè)和收入都不穩(wěn)定，使他們無力參保社會(huì)保障項(xiàng)目。

3行為因素。從社會(huì)心理學(xué)的歸因理論來看，農(nóng)民工社保險(xiǎn)種選擇中存在問題的成因，與

社會(huì)公共管理部門及相關(guān)群體的行為意識(shí)密切相關(guān)。例如，從執(zhí)法上看，由于戶籍制度的影響，農(nóng)民工在城市居留多久都無法改變其城市流動(dòng)人口的身份，一部分城市政府部門和居民歧視農(nóng)民工流入城市，以致在執(zhí)法上出現(xiàn)不公平、不公正的現(xiàn)象，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民工的合法權(quán)益。從維權(quán)成本上看，農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入有限，一旦他們的合法權(quán)益受到不法侵犯，想維護(hù)自己的合法權(quán)益時(shí)，卻無力支付維權(quán)的成本。從信息傳遞上看，用工單位在相關(guān)政策法規(guī)宣傳教育上的缺位所形成的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，導(dǎo)致政策不能及時(shí)惠及農(nóng)民工群體，于是農(nóng)民工中出現(xiàn)了對(duì)社保險(xiǎn)種內(nèi)容知曉不及時(shí)、對(duì)社保險(xiǎn)種推行效果反饋不及時(shí)等問題。這些行為因素給相關(guān)的法制建設(shè)工作帶來了負(fù)面影響。

4觀念因素。農(nóng)民工的文化素質(zhì)相對(duì)較低，現(xiàn)代法制觀念淡薄，缺乏安全衛(wèi)生防護(hù)知識(shí)，不了解從事的有害作業(yè)情況，對(duì)惡劣的就業(yè)環(huán)境缺乏向企業(yè)主爭(zhēng)取改善的主動(dòng)性和維權(quán)意識(shí)。當(dāng)權(quán)益受到損害時(shí)，他們也無法采取有效途徑和辦法維護(hù)其合法權(quán)益。還有為數(shù)不少的農(nóng)民工不信賴現(xiàn)代保障制度的風(fēng)險(xiǎn)分散承擔(dān)功能，過于注重追求即期收入，不愿意參保繳費(fèi)，為農(nóng)民工對(duì)社保險(xiǎn)種的選擇帶來主觀障礙，這也成為部分用人單位不為其參保繳費(fèi)的理由。

三、政府深度推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保擴(kuò)面的對(duì)策

(一)創(chuàng)設(shè)地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)參保聯(lián)動(dòng)機(jī)制

針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，政府應(yīng)建立地區(qū)之間社會(huì)保險(xiǎn)參保聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這種參保聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，一方面體現(xiàn)了關(guān)注民生，維護(hù)民利的政府服務(wù)宗旨，另一方面也是推進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的需要。因?yàn)?，從我?guó)的國(guó)情出發(fā)。由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施存在明顯差異，需要專門機(jī)構(gòu)加以協(xié)調(diào)；另一方面，農(nóng)民工的流動(dòng)性質(zhì)、組織狀態(tài)和維權(quán)能力，也需要專門機(jī)構(gòu)加以協(xié)調(diào)。在參保聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建的初期，可以先行試點(diǎn)，在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再逐步推開。例如，在農(nóng)民工外出務(wù)工比較集中的省、市，設(shè)立農(nóng)民工維權(quán)聯(lián)絡(luò)處或工作站，并派專人常駐，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門的銜接和配合，積極幫助外出務(wù)工的農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn)。還應(yīng)采取跟蹤服務(wù)的方式，幫助外出務(wù)工的農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)。

(二)構(gòu)建社會(huì)保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制

如果說創(chuàng)設(shè)地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)參保聯(lián)動(dòng)機(jī)制屬于外部的區(qū)域間的工作模式，那么在地區(qū)內(nèi)部，各地應(yīng)建立由農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)、民政、財(cái)政、工商、稅務(wù)等部門參加的農(nóng)民工聯(lián)席會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)分別成立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作班子，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)親自抓、工作班子具體抓、成員單位配合抓、社會(huì)各界共同抓的社會(huì)保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制。在工作運(yùn)行上，制定相關(guān)政策措施，協(xié)調(diào)處理各種問題，形成政府宏觀引導(dǎo)、部門各司其職、社會(huì)各界關(guān)心支持和參與農(nóng)民工社保工作的良好局面。

(三)形成完善的社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)機(jī)制

建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度，必須結(jié)合農(nóng)民工的特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、用人單位的承受程度，有計(jì)劃、有步驟地穩(wěn)步實(shí)施。在制度設(shè)計(jì)上，要考慮農(nóng)民工工資收入較低、參保能力有限等因素，從低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、能銜接的原則出發(fā)，逐步將農(nóng)民工納入社會(huì)保障安全網(wǎng)。

1盡快建立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度。當(dāng)前，工傷保險(xiǎn)是農(nóng)民工最迫切需要且操作性強(qiáng)的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，從頻繁發(fā)生的農(nóng)民工工傷事故以及由此導(dǎo)致的眾多的勞資糾紛來看，農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)作為最基本的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目盡快優(yōu)先得到確立。推行農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵在于，首先確保工傷事故高發(fā)行業(yè)的農(nóng)民工盡快參保，并擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面。可以考慮在實(shí)行差別費(fèi)率的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)每年的實(shí)際事故發(fā)生率及事故嚴(yán)重程度(排除不可控事件的因素)確定其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的企業(yè)相應(yīng)地扣減或增收保險(xiǎn)費(fèi)，以有效激勵(lì)企業(yè)積極預(yù)防工傷事故。在制度運(yùn)作上，還應(yīng)實(shí)施“一次性工傷補(bǔ)助待遇”。從而減少勞動(dòng)爭(zhēng)議。

2努力完善農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)積極建立農(nóng)民工大病醫(yī)療部分的社會(huì)統(tǒng)籌保障機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)分層次、分類別地實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。大病醫(yī)療保險(xiǎn)是建立農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)的第一層次，即住院醫(yī)療。該項(xiàng)目可以由政府主辦，以社會(huì)保險(xiǎn)形式確立。不設(shè)個(gè)人賬戶。實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。應(yīng)視城市農(nóng)民工平均收入水平相應(yīng)調(diào)整醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷的“起付線”、“封頂線”，醫(yī)療條件和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等都應(yīng)考慮農(nóng)民工的特殊性。若農(nóng)民工支付不起在城市治療的高額醫(yī)療費(fèi)用，可允許其選擇合作醫(yī)療，這是農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)的第二層次。該項(xiàng)目與大病醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行梯度銜接，設(shè)置個(gè)人賬戶，或一次性提供住院醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)貼，或設(shè)置醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷上限，減輕農(nóng)民工醫(yī)療負(fù)擔(dān)。農(nóng)民工合作醫(yī)療制度可以掛靠城市的社區(qū)醫(yī)院或職工社保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)。也可以與試點(diǎn)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度對(duì)接。

3積極推行農(nóng)民工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度旨在建立一個(gè)最終能夠針對(duì)全體居民的養(yǎng)老保障制度，目前需要實(shí)施過渡性的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由基本社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)年金計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄保障三個(gè)層次構(gòu)成。農(nóng)民工過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)是以基本社會(huì)保險(xiǎn)為主、個(gè)人儲(chǔ)蓄保障為輔的架構(gòu)。堅(jiān)持低水平、低繳費(fèi)率、低保障待遇的原則⑥。農(nóng)民工參保和繳費(fèi)可以類似于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，自由選擇繳費(fèi)檔次，在保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方面應(yīng)給予多種選擇：或轉(zhuǎn)移接續(xù)：或通過本人申請(qǐng)一次性支付個(gè)人賬戶中本人繳費(fèi)的本息，并終止保險(xiǎn)關(guān)系，再次參保時(shí)，重新計(jì)算繳費(fèi)年限。各地勞動(dòng)保障部門應(yīng)建立統(tǒng)一的可流轉(zhuǎn)的農(nóng)民工個(gè)人賬戶信息管理系統(tǒng)。負(fù)責(zé)管理農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(四)全面打造農(nóng)民工的社會(huì)救助制度

在建立農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的同時(shí)，應(yīng)建立農(nóng)民工的社會(huì)救助制度。事實(shí)上，在農(nóng)民工就業(yè)存在極大風(fēng)險(xiǎn)的情況下，很多地區(qū)的農(nóng)民工正在形成新的弱勢(shì)群體。而弱勢(shì)群體的救助僅僅依靠農(nóng)民工內(nèi)部自身的力量，抑或城市居民等其他社會(huì)力量的臨時(shí)性救助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)閮?nèi)部自救的能力十分有限，外部救助的努力又常常具有偶然性和巨大彈性。而農(nóng)民工現(xiàn)象又不可能在短時(shí)期內(nèi)消失，因此農(nóng)民工的制度化救助機(jī)制的構(gòu)建勢(shì)在必行。只有制度化救助才能最大限度地減少農(nóng)民工進(jìn)城后的生活風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)民工社會(huì)救助既可以由政府來承擔(dān)，也可以由民間機(jī)構(gòu)。例如社會(huì)慈善組織、公益性勞動(dòng)組織等來實(shí)施。為進(jìn)城失業(yè)的農(nóng)民工提供最低生活保障。失業(yè)的農(nóng)民工可以自愿申請(qǐng)公益性勞動(dòng)組織提供的清潔環(huán)境衛(wèi)生、維持交通秩序、公益服務(wù)等工作崗位，以滿足其最低生活需要。待農(nóng)民工獲得更高報(bào)酬的工作后，可以隨時(shí)申請(qǐng)結(jié)束在公益勞動(dòng)組織的工作。此外還應(yīng)及時(shí)為農(nóng)民工提供法律援助，比如開辟法律援助熱線，將農(nóng)民工納入法律援助對(duì)象范圍，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。

(責(zé)任編輯劉龍伏)