新農(nóng)村規(guī)劃中公眾參與的研究

秦智廣

摘要：黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農(nóng)村這一重大歷史任務，各級政策也更加關注到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的范疇，特別是村莊規(guī)劃，它直接影響廣大農(nóng)村長遠發(fā)展的方向，決定農(nóng)村能否抓住歷史機遇，改變現(xiàn)狀和命運。

關鍵詞：公眾參與；新農(nóng)村建設；村莊規(guī)劃

1 背景

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出今后五年的八項工作任務，其中第一項就是建設社會主義新農(nóng)村，提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的20字方針。新實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確了村莊規(guī)劃的編制中專家和公眾的角色，公眾參與度被提到新的高度寫入國家法律。2007年初，廣州市規(guī)劃局番禺區(qū)分局就如火如荼地組織開展200多條村莊的社會主義新農(nóng)村規(guī)劃編制工作，積極、全面地鋪開新農(nóng)村規(guī)劃和建設。

2 公眾參與的內涵

公眾參與，即指享有政治權力的公民參與到政府制定政策、進行管理的活動中，充分發(fā)表意見。參與者包括普通群眾、政府機關、技術部門、非政府組織、科研人員及商業(yè)和企業(yè)人士等各個領域的人民群眾。公眾參與的目的是要達成社會發(fā)展的公平、公正和目標群體受益。

3 社會主義新農(nóng)村規(guī)劃編制工作中遇到的實際問題

在新農(nóng)村規(guī)劃編制工作每個環(huán)節(jié)中，包括村莊調研、村民座談會、成果公示、意見反饋修改等，都少不了公眾參與。但在實際操作中，部分村莊村委或村民表現(xiàn)出缺乏信任、冷漠、消極，甚至不配合，造成規(guī)劃工作開展困難。在轟轟烈烈的新農(nóng)村建設討論與行動中，聽到的主張和建議多來自于兩個群體：官員和專家。而農(nóng)民作為新農(nóng)村建設的主體和最終受益者，卻在這場關乎自己家鄉(xiāng)建設和自身利益的新農(nóng)村建設中集體“失語”。農(nóng)民是全面建設新農(nóng)村的具體參與者和直接受益者，必須充分尊重他們的意愿。鑒于目前村莊規(guī)劃工作的這種尷尬情況，積極提倡公眾中弱勢群體的參與，也就是要用各種方法來提高當?shù)剞r(nóng)民的參與程度是必須嚴格落實的。

4 公眾參與在新農(nóng)村規(guī)劃中的必要性

目前普遍存在對新農(nóng)村建設認知水平較低

新農(nóng)村建設事關全國9億農(nóng)民的前途與發(fā)展，那么農(nóng)民對新農(nóng)村建設政言不由衷的知曉情況如何？他們又是如何獲知這一與其自身關系密切的政策信息的？同時，農(nóng)民對于新農(nóng)村建設的政策獲知情況是否會影響政策的執(zhí)行？

農(nóng)民對新農(nóng)村建設的知曉情況。據(jù)一項關于“農(nóng)民視角的新農(nóng)村建設研究”的調查結果顯示：79.2%的農(nóng)民表示聽說過新農(nóng)村建設，其中表示對這一政策非常了解的只占3.1%，表示比較了解的只有12.8%，其余84%的農(nóng)民則表示對新農(nóng)村建設的內容只是知道一點或不太清楚。這說明：農(nóng)民對新農(nóng)村建設的了解趨于表面化、片面化。

不同群體對新農(nóng)村建設的理解。根據(jù)相關調查可以得到以下一些現(xiàn)象：

A、男性對新農(nóng)村建設的了解程度高于女性；B、30歲以下的年輕農(nóng)民對新農(nóng)村建設的知曉程度最低，45歲以上的中老年人對這一政策的了解程度相對較高；C、文化程度越高，對新農(nóng)村建設的知曉程度越高；D、農(nóng)村非農(nóng)業(yè)人口對新農(nóng)村建設的知曉程度較高；E、試點村農(nóng)村對新農(nóng)村建設的知曉程度高于非試點村農(nóng)民。

不同角色對新農(nóng)村建設的關心問題。有人說新農(nóng)村建設是上頭熱、媒體熱、學者熱、基層和農(nóng)民基本不“熱”，農(nóng)民幾乎是一個旁觀者。但調查發(fā)現(xiàn)，地方政府、基層干部以及普通農(nóng)民都有積極參與新農(nóng)村建設的熱情和意愿。對新農(nóng)村建設的關注和思考使他們對新農(nóng)村建設也有不同程度的憂慮。

縣、鎮(zhèn)級政府的擔擾。建設新農(nóng)村，政府發(fā)揮著關鍵性的作用。而在各級政府中，縣、鎮(zhèn)級政府又擔負著中央和地方的銜接重任，總的來說，主要是對“錢”、“人”和“規(guī)劃”的擔擾，也就是缺乏資金、人才問題，規(guī)劃政策存在誤區(qū)問題等。

村委會的擔擾。村委會是村民自治組織，也是農(nóng)民群眾奔小康的領頭雁，在新農(nóng)村建設中現(xiàn)任重大。在調查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民也比較認同村委會的組織功能。但作為村委會在新農(nóng)村建設中也感到憂心忡忡，歸結起來有以下幾點：

A、缺少資金，工作不好開展；B、脫離實際，勞民傷財；C、農(nóng)民思想意識不高，易引發(fā)干群新沖突。

農(nóng)民的擔憂。農(nóng)民是新農(nóng)村建設的主體和受益者。然而，目前有的地方開展新農(nóng)村建設工作不但沒有尊重農(nóng)民的意愿，維護農(nóng)民的利益，反而加重了農(nóng)民的負擔，使農(nóng)民對新農(nóng)村建設倍感擔憂。另外，本次調查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對新農(nóng)村建設的擔憂更具體、更實實在在。歸結起來有以下幾點：

A、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。

某農(nóng)民說：“新農(nóng)村建設只是口頭形式，沒有具體的規(guī)劃設計。新農(nóng)村到最后還是一種形式，也許搞新農(nóng)村的人自己也不一定理解該怎么建設新農(nóng)村?！庇纱丝梢?，新農(nóng)村建設一定要根據(jù)實際情況，設計讓農(nóng)民滿意的、切實可行的規(guī)劃，否則建設工作根本無法進行。

B、資金不到位或被挪用。

農(nóng)民普遍擔心國家的資金利用不合理，可能出現(xiàn)逐層流失的情況。上面的撥款、國家的投資，到農(nóng)民手里所剩無幾，具體有多少？如何利用？農(nóng)民根本不知道。調查中某村民說：“中央政策是好，但到地方上就變了樣，錢沒有用到刀刃上。還可能會出現(xiàn)被挪用現(xiàn)象?！?/p>

C、形象工程、形式主義

基層領導在實施中央政策時，可能出現(xiàn)一些為完成任務而不顧老百姓的需求，盲目地建設，這樣會引發(fā)很多問題。大面積不結合實際的搞新農(nóng)村，有的政策規(guī)劃可能會與本地的風俗觀念等沖突，引發(fā)矛盾。要預防盲目搞形式主義，只做表面文章，不干實事。

5 政府、村委會、農(nóng)民在新農(nóng)村建設中的分工

5.1 總體情況

在一項關于“你認為新農(nóng)村建設中，政府應怎樣做？村委會應怎樣做？農(nóng)民應怎樣做”的問卷中，70.2%的農(nóng)民認為最主要應該靠政府建設新農(nóng)村，其次14.4%的農(nóng)民認為主要依靠自己，9.2%的農(nóng)民認為靠村委會，可見農(nóng)民普遍認為新農(nóng)村建設的主要力量源于政府。村干部的回答與村民大體一致，65.2%的人認為依靠政府，21.7%的人認為主要靠村民，僅4.3%的人認為依靠村委會自己。村干部普遍認為新農(nóng)村建設必須由政府出資，而村民根據(jù)自己的能力出工或者出一部分資。

5.2 政府角色——社會保障和教育最急需

無論采取政府完全出資還是政府出一部分農(nóng)民出一部分的形式，七成以上農(nóng)民認為政府應該出資建設新農(nóng)村，不能僅僅停留在口號上。至于資金的路徑，七成以上農(nóng)民認為應該優(yōu)先發(fā)展“生產(chǎn)發(fā)展”和“生活寬裕”兩方面。具體到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，農(nóng)民進一步表示希望從政府得到幫助。生活寬裕方面，農(nóng)民第一最急需的是希望政府解決孩子學費負擔，第二是醫(yī)療保障，其次是就業(yè)問題和農(nóng)產(chǎn)品銷售問題、養(yǎng)老問題、基本生活保障問題。

5.3 村委會的角色——雙刃劍困難重重

六成的農(nóng)民認為村委會在新農(nóng)村建設中主要的角色應該是組織農(nóng)民，進行村級統(tǒng)一規(guī)劃但在實踐中村委會的角色并沒有很好地發(fā)揮，例如少參與村召開的全體會議，對村委會財務狀況不太了解等。

村委會在農(nóng)村是一把雙刃劍。一方面它能夠在村級治理中發(fā)揮重要作用，帶領全村人致富，另一方面村委會領導班子也可能貪污腐敗，揮霍村集體財產(chǎn)、損害村民利益。村民表示“村委會應積極發(fā)揮作用，給予公平、公正的待遇?！?/p>

5.4 農(nóng)民的角色——主體意識缺失

六成的農(nóng)民認為農(nóng)民能出工建設新農(nóng)村，但自家拿不出錢。10%左右的文化程度較高，或中青年人，或家庭條件較寬裕的村民表示愿意在自愿且不損害自己利益的前提下，學技術的同時提高文化素質，并出工、出錢來建設新農(nóng)村。由此觀之，大部分農(nóng)民只愿意為新農(nóng)村建設出工而非真正的“參與”。長及以來的農(nóng)村建設活動都主要由政府主導，農(nóng)民已經(jīng)養(yǎng)成了“等、靠、要”的習慣。因此我們要注意培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識和在與意識。

結語

新農(nóng)村建設一定要走發(fā)動公眾參與的新路子。村莊規(guī)劃在很大程度上不同于城市規(guī)劃，村莊整治規(guī)劃編制歸根到底就是要注重調查研究、發(fā)動公眾參與、走群眾路線。

村莊規(guī)劃既要遵循節(jié)能節(jié)地的原則，又要切實地為農(nóng)民著想，方便他們的生產(chǎn)生活，尊重當?shù)氐膫鹘y(tǒng)和文化，讓他們體會到規(guī)劃的好處，由消極接受變?yōu)橹鲃訁⑴c。實際上，最有發(fā)言權的還是農(nóng)民，他們的參與不僅會使編制的規(guī)劃更加實用，而且會使規(guī)劃順利實施。

參考文獻

[1]《中國青年報》.手冊2007年第1期.《農(nóng)民看新農(nóng)村建設中存在的問題》.

[2]葉敬忠.《農(nóng)民視角的新農(nóng)村建設》.

[3]章凌志，楊介榜.《村莊規(guī)劃可實施性的反思與對策》.