完善農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償制度

張夢琳　陳利根

[摘要]我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償規(guī)定存在諸多缺陷，主要表現(xiàn)在對宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺失、補(bǔ)償程序不規(guī)范等問題。為避免征地拆遷糾紛、保持社會和諧穩(wěn)定，必須對宅基地所有權(quán)消失進(jìn)行市價補(bǔ)償，并進(jìn)行少數(shù)殘存地、相關(guān)損害補(bǔ)償；明確農(nóng)民應(yīng)獲得宅基地使用權(quán)補(bǔ)償；房屋拆遷補(bǔ)償應(yīng)包括房屋建筑物自身價值、安置補(bǔ)助、其他經(jīng)濟(jì)損失；加強(qiáng)補(bǔ)償程序正當(dāng)性。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；房屋；征收；拆遷；補(bǔ)償

[中圖分類號]F301.11[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1007-1962(2009)15-0038-02

農(nóng)村宅基地及其上的房屋是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)利，是農(nóng)民居住權(quán)的保障，國家應(yīng)重點給予保護(hù)。但近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，我國征收農(nóng)村宅基地、拆遷農(nóng)民房屋的情況越來越多。由于我國目前《物權(quán)法》和《土地管理法》等法律對征收農(nóng)村宅基地及房屋的補(bǔ)償規(guī)定還很粗糙，無法給權(quán)利人合理的補(bǔ)償和充分的保護(hù)，在征收過程中引發(fā)了大量糾紛，成為突出社會矛盾之一。因此，加快完善宅基地征收補(bǔ)償制度，對保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、構(gòu)建和諧社會具有重大的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及問題

(一)土地——宅基地補(bǔ)償不合理。

法律規(guī)定的土地補(bǔ)償費即宅基地補(bǔ)償費應(yīng)包括對集體宅基地所有權(quán)補(bǔ)償和農(nóng)民宅基地使用權(quán)補(bǔ)償兩個方面。

1集體宅基地所有權(quán)補(bǔ)償方面?，F(xiàn)行征收集體宅基地通常參照耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這很不合理。因為，農(nóng)地補(bǔ)償本身就很不公平。目前我國農(nóng)地補(bǔ)償是以產(chǎn)值來作為標(biāo)準(zhǔn)的，忽略了農(nóng)地的區(qū)位因素、供求關(guān)系、增值潛力、社會保障功能和環(huán)保功能等，相對于農(nóng)地的應(yīng)有價值，現(xiàn)有補(bǔ)償費用非常低。

2農(nóng)民宅基地使用權(quán)補(bǔ)償方面。由于沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實踐中各地對農(nóng)村宅基地使用權(quán)被征收，農(nóng)民是否應(yīng)獲得補(bǔ)償，或者應(yīng)該獲得怎樣的補(bǔ)償作法不一，從而埋下補(bǔ)償糾紛隱患。

(二)地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺失。

根據(jù)各地實踐，房屋拆遷補(bǔ)償范圍基本上包括被拆遷房屋的房屋補(bǔ)償、搬遷補(bǔ)助費、臨時安置補(bǔ)助費，適當(dāng)補(bǔ)償停產(chǎn)停業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)損失，如北京、上海等地。而較少地區(qū)明確對房屋裝潢費用、宅基地上其他附著物如院墻和樹木等、房屋的預(yù)期價值損失等進(jìn)行考慮。統(tǒng)一拆遷標(biāo)準(zhǔn)的缺失致使集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償隨意性大，導(dǎo)致農(nóng)房拆遷補(bǔ)償政策比較混亂，損害農(nóng)民利益，增加很多社會不穩(wěn)定因素，直接影響了拆遷的進(jìn)程和效率。

(三)補(bǔ)償程序不規(guī)范。

主要表現(xiàn)為補(bǔ)償方式由政府單方定價，拆遷補(bǔ)償價格與市場價格相去甚遠(yuǎn)；強(qiáng)制拆遷演化為野蠻拆遷；補(bǔ)償救濟(jì)的不公正等方面。

二、完善宅基地征收補(bǔ)償制度

現(xiàn)行法律對農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償規(guī)定存在諸多缺陷，這不可避免地造成糾紛隱患，并在事實上已引發(fā)諸多糾紛。為避免征地糾紛、保持社會和諧穩(wěn)定，必須對宅基地補(bǔ)償、房屋拆遷補(bǔ)償及宅基地補(bǔ)償程序進(jìn)行完善。

(一)土地補(bǔ)償費。

1完善對集體宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償。

針對我國宅基地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊不清的問題，在《土地管理法》中要明確宅基地征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。首先，明確宅基地補(bǔ)償?shù)姆秶?。宅基地征收會給集體和農(nóng)民帶來諸多影響，不僅包括宅基地所有權(quán)的喪失，而且還會帶來其他相關(guān)損失。因此宅基地征收補(bǔ)償費范圍應(yīng)包括宅基地所有權(quán)補(bǔ)償費、少數(shù)殘存土地補(bǔ)償費、對相關(guān)損害補(bǔ)償費。其次，要重新確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。宅基地所有權(quán)補(bǔ)償應(yīng)充分考慮以下因素：征收會導(dǎo)致所有權(quán)的喪失，必須按所有權(quán)而非使用權(quán)的價值進(jìn)行補(bǔ)償；宅基地為建設(shè)用地，必須按建設(shè)用地而非農(nóng)地進(jìn)行補(bǔ)償；我國人地關(guān)系緊張，隨著社會的發(fā)展，土地有著巨大的增值空間，必須保障集體和農(nóng)民能充分分享土地增值收益；我國農(nóng)村尚未建立有效的社會保障制度，農(nóng)村發(fā)展的社會福利主要靠土地來實現(xiàn)，土地征收時應(yīng)把這一因素考慮進(jìn)來；我國有安土重遷的傳統(tǒng)，土地的失去將導(dǎo)致安定的無保障狀態(tài)，因而征收時也應(yīng)考慮這一因素。征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)貫徹合理原則，補(bǔ)償費要充分體現(xiàn)宅基地所有權(quán)的市場價格，即以一個比較公正的價格體系來反映土地的價值，在征地時依照該價格體系為標(biāo)準(zhǔn)來對宅基地實行補(bǔ)償。結(jié)合上面的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，宅基地所有權(quán)補(bǔ)償費應(yīng)考慮如下方面：

宅基地所有權(quán)補(bǔ)償費：是土地所有權(quán)的價值保障，以市價為標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮供需、區(qū)位、增值潛力等相關(guān)因素來確定，應(yīng)做到對土地價值的公平合理的補(bǔ)償。

少數(shù)殘存土地補(bǔ)償費：因征地而剩下的殘存土地應(yīng)評估其價值損失并給予公平合理的補(bǔ)償。如果殘存的土地明顯地難以用于原來的目的時，被征地單位可以要求全部征收。

相關(guān)損害補(bǔ)償費：因征地影響安定、噪音污染等給集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶造成的損害要給予相關(guān)損害補(bǔ)償費。以實際所造成的損失確定，經(jīng)獨立的評估機(jī)構(gòu)評估后給予公平補(bǔ)償，這項補(bǔ)償應(yīng)給農(nóng)民個人。

2農(nóng)民宅基地使用權(quán)補(bǔ)償。

宅基地所有權(quán)是自物權(quán)，歸農(nóng)民集體所有。而宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，由農(nóng)民以戶為單位享有。在宅基地征收過程中，因政府的征收行政行為造成各種權(quán)利的消失或損害，都要給予權(quán)利主體以充分補(bǔ)償。這樣才能使各種權(quán)利得以公平的體現(xiàn)，避免對權(quán)利的歧視。因此，農(nóng)民因土地征收而導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)消失，應(yīng)得到補(bǔ)償。

對農(nóng)民宅基地使用權(quán)的消失可采取重新安排被拆遷人宅基地和貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?。對于有條件的農(nóng)民集體。應(yīng)鼓勵由所在村組重新安排被拆遷人的宅基地，供原宅基地使用權(quán)人自建房屋。對于所在村組安排宅基地確實有困難的，為了充分保障宅基地使用權(quán)人的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)根據(jù)市價補(bǔ)償原則，在充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活條件和需求的情況下，確定宅基地的區(qū)位補(bǔ)償價，即綜合考慮宅基地面積、區(qū)位等因素對宅基地使用權(quán)補(bǔ)償，并將補(bǔ)償費用支付給被拆遷人本人，但被拆遷人不得申請安排宅基地。宅基地區(qū)位補(bǔ)償價為經(jīng)認(rèn)定的房屋合法占地面積與宅基地區(qū)位補(bǔ)償價標(biāo)準(zhǔn)的乘積。

(二)地上附著物(主要是房屋拆遷)補(bǔ)償。

在房屋拆遷過程中，被拆遷房屋的農(nóng)民應(yīng)獲得的安置補(bǔ)償范圍應(yīng)包括房屋建筑物自身價值、安置補(bǔ)助、其他經(jīng)濟(jì)損失三個方面。農(nóng)民房屋補(bǔ)償根據(jù)房屋用途不同分住宅房屋補(bǔ)償和非住宅房屋補(bǔ)償。住宅房屋的補(bǔ)償方式可以實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣安置。對于非住宅房屋，由于涉及工業(yè)、商業(yè)、辦公用房等多種類型，情況復(fù)雜，無法硬性確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。因此規(guī)定通過評估來確定其補(bǔ)償價格，主要采取貨幣補(bǔ)償方式。

房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，應(yīng)合理計算被拆遷房屋的補(bǔ)償金額和所調(diào)換房屋的價格，結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價。確保農(nóng)民不會因為拆遷而使生活水平下降。拆遷宅基地上房屋實行貨幣補(bǔ)償?shù)?，拆遷人應(yīng)當(dāng)向被拆遷人支付補(bǔ)償款，補(bǔ)償款按照被拆除房屋的重置成新價確定。即房屋貨幣補(bǔ)償=被拆遷集體土地住宅房屋重置成新單價×被拆遷居住房屋建筑面積。其中，被拆遷集體土地住宅房屋重置成新單價，是指根據(jù)評估在原地上再建一樣的房子所需的市場價，是評估價。當(dāng)然，對住宅房屋實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，不得再申請宅基地。

安置補(bǔ)助：對過渡期內(nèi)農(nóng)民的安置問題做出具體的規(guī)定，確保拆遷人在具備安置條件的情況下才能開始拆遷。被拆遷人搬離原來的住所，勢必會產(chǎn)生一定的搬遷費用，同時也會產(chǎn)生過渡期間的臨時安置費用問題，對該家庭的財產(chǎn)所有權(quán)造成損害。因此，對搬遷農(nóng)民應(yīng)給予一定的搬遷補(bǔ)助費和臨時安置補(bǔ)助費。

其他經(jīng)濟(jì)損失：集體土地上的房屋拆遷還必須充分考慮農(nóng)村的實際情況。圍墻、水井、菜窖、果樹、倉房等附屬設(shè)施，很大程度上是農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中的必需條件或輔助條件，在拆遷工作中，應(yīng)根據(jù)當(dāng)時的市場價值給予補(bǔ)償。對非住宅房屋還應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)耐．a(chǎn)、停業(yè)補(bǔ)償，以及相關(guān)隱性損失(如原房屋出租的收益)。

(三)補(bǔ)償程序正當(dāng)性。

程序公正方能保證實體公正。公正的程序要求征地利益相關(guān)人特別是農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等。因此，為了確保被拆遷人對拆遷程序的參與權(quán)利，在拆遷活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)如立項、規(guī)劃等環(huán)節(jié)，引入聽證制度。同時，對過渡期內(nèi)農(nóng)民的安置問題做出更具體的規(guī)定，確保拆遷人在具備安置條件的情況下才能開始拆遷。而強(qiáng)制拆遷手段應(yīng)該視為“最后手段”；賦予農(nóng)民作為被拆遷人時的訴訟主體資格，使農(nóng)民能夠通過訴訟獲得司法救濟(jì)。當(dāng)拆遷人與拆遷人之間，對有關(guān)補(bǔ)償安置協(xié)議履行中的糾紛，應(yīng)以對方為被告向法院提起民事訴訟；如果是對政府有關(guān)部門的具體行政行為不服，可以向它的上級主管機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。針對農(nóng)民的法律知識薄弱的現(xiàn)狀，為保障農(nóng)民一系列權(quán)利的視線，政府應(yīng)加大對農(nóng)民的法律知識教育，安排專門人員為農(nóng)民提供法律指導(dǎo)、法律咨詢和法律援助，引導(dǎo)他們通過正當(dāng)、合法的途徑解決糾紛。

責(zé)任編輯史小今