天津宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房的重大意義

趙俊臣

[摘要]天津市試點(diǎn)“宅基地?fù)Q房”過(guò)程中，一方面對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化、保護(hù)耕地等做出了有益探索，另一方面又出現(xiàn)了征收補(bǔ)償不公、農(nóng)民安置不到位等問(wèn)題。要盡快探索出行之有效的解決辦法，保證試點(diǎn)過(guò)程公平、穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]宅基地?fù)Q房；城鎮(zhèn)化；市民化；保護(hù)耕地

[中圖分類號(hào)]F3012[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007-1962(2009)15-0035-03

自2005年下半年開(kāi)始，天津市率先在“三鎮(zhèn)”(大良鎮(zhèn)、華明鎮(zhèn)、小站鎮(zhèn))“兩村”(南北辛莊村、后蒲棒村)開(kāi)始了一場(chǎng)自上而下的土地變革，試驗(yàn)以“宅基地?fù)Q房”的方式推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。到目前，天津市除沒(méi)有農(nóng)業(yè)的6個(gè)區(qū)，其他12個(gè)區(qū)縣的“宅基地?fù)Q房”已全面鋪開(kāi)。根據(jù)天津市發(fā)改委的說(shuō)法，以“宅基地?fù)Q房”，就是在國(guó)家現(xiàn)行政策的框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變，以不減少耕地為前提，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)一批現(xiàn)代化、有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地總量不變、質(zhì)量不減、占補(bǔ)平衡。

據(jù)報(bào)道，天津市探索的“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)，受到了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。贊揚(yáng)的，主要是行政機(jī)關(guān)，例如，國(guó)家發(fā)改委認(rèn)為，天津用宅基地?fù)Q房建設(shè)小城鎮(zhèn)，富有新意，符合我國(guó)保護(hù)耕地基本國(guó)策，有利于在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村方面探索出一條新路子。國(guó)土資源部把天津列為全國(guó)土地掛鉤試點(diǎn)城市。持批評(píng)態(tài)度的，不滿意的，主要是一些資深媒體記者采訪的一部分當(dāng)事農(nóng)民。批評(píng)意見(jiàn)主要有：改革試點(diǎn)過(guò)程中工作粗糙，沒(méi)有廣泛征求意見(jiàn)，有的出現(xiàn)強(qiáng)迫命令；名目是宅基地?fù)Q房，實(shí)際上換的是農(nóng)民宅基地上的房子，城鎮(zhèn)房屋補(bǔ)償面積太小，以市場(chǎng)化比較的土地增值被政府和開(kāi)發(fā)商拿去太多；多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城后沒(méi)有工作可干，收人比過(guò)去種水稻時(shí)有較大減少；農(nóng)民集中居住之后，集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)以及土地增值收益怎么分配、農(nóng)民如何入股等尚無(wú)具體辦法；搬遷到城鎮(zhèn)的農(nóng)民如何參與原住地復(fù)墾項(xiàng)目的收益分配仍不明朗，如此等等。這些批評(píng)意見(jiàn)非常中肯，非常重要，說(shuō)明了改革方案還有繼續(xù)完善的必要，值得天津市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真吸取。

筆者完全贊同批評(píng)者的意見(jiàn)，如果天津市不把這些意見(jiàn)當(dāng)成一回事，那么一個(gè)出發(fā)點(diǎn)好的改革就有可能釀成大錯(cuò)。當(dāng)然如果放在全國(guó)農(nóng)村改革的全局中考察，天津市“宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房”的改革試點(diǎn)，確實(shí)具有歷史性的重大意義。

一、可以復(fù)制成功的農(nóng)村城鎮(zhèn)化模式

城鎮(zhèn)化是衡量現(xiàn)代化過(guò)程的重要標(biāo)志。所謂城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的一種歷史過(guò)程。這種過(guò)程是以工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的必然結(jié)果；是農(nóng)村社會(huì)演進(jìn)并通往現(xiàn)代化的一個(gè)重要過(guò)程；是傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代城市文明的一種變遷；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化可以有多種方式和途徑，但在各地城鎮(zhèn)化實(shí)踐中，許多地方都出現(xiàn)過(guò)依靠行政力量大力發(fā)展小城鎮(zhèn)而不成功的案例。上世紀(jì)九十年代，中央決策層肯定了著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”后，許多地方聞風(fēng)而動(dòng)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地規(guī)劃為小城鎮(zhèn)，企圖利用行政中心的政治優(yōu)勢(shì)，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為行政中心的政府所在地，要成為經(jīng)濟(jì)中心，就必須要有一定的企業(yè)作為基礎(chǔ)。筆者在中西部農(nóng)村調(diào)研時(shí)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的規(guī)劃確實(shí)很宏偉，錢花了不少，房子也蓋了不少，交易中心、信息中心、服務(wù)中心一應(yīng)俱全，但除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐在地都沒(méi)有成為經(jīng)濟(jì)上的小城鎮(zhèn)，原因就在于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)，沒(méi)有企業(yè)給予拉動(dòng)與支撐。

與政府規(guī)劃所不同的，是上世紀(jì)八十年代中后期出現(xiàn)過(guò)的農(nóng)民辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集聚村民成小城鎮(zhèn)的模式，這一模式被學(xué)者們總結(jié)為“有特色的城鎮(zhèn)化道路”。但是，這一道路受到了兩個(gè)因素的制約：一是政策規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不準(zhǔn)占城鎮(zhèn)土地，于是出現(xiàn)了“村村冒煙”現(xiàn)象；另一個(gè)是國(guó)家整頓“五小企業(yè)”時(shí)，許多企業(yè)或因污染環(huán)境、或因技術(shù)含量低下而被關(guān)閉，有的則是因與國(guó)有大企業(yè)大集團(tuán)公司爭(zhēng)原料、搶市場(chǎng)，而被“勒令停產(chǎn)”。發(fā)展得好的僅僅是個(gè)別地區(qū)，例如“華西村模式”，華西村通過(guò)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略成功轉(zhuǎn)型為城市，那顯然歸功于有一個(gè)有頭腦的“當(dāng)家人”，不過(guò)其經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有推廣價(jià)值。再如“南街村模式”，由于是依靠從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行累計(jì)貸款17億多元，大辦村辦企業(yè)，也成為了一個(gè)小城鎮(zhèn)，脫離了“村”的外殼和實(shí)質(zhì)，但這種單純依靠銀行貸款發(fā)展村辦企業(yè)從而完成城鎮(zhèn)化的作法完全沒(méi)有推廣價(jià)值。

天津市“宅基地?fù)Q房”的試點(diǎn)是一個(gè)全新的小城鎮(zhèn)建設(shè)模式。在原有的小城鎮(zhèn)里建蓋生活設(shè)施齊全的住宅區(qū)，安置讓出自己宅基地的村民，從而擴(kuò)充了小城鎮(zhèn)的人口，提升了人氣，具有了外部復(fù)制的可能性。

但是，天津市試驗(yàn)的美中不足是，所建造的新城鎮(zhèn)沒(méi)有考慮進(jìn)城農(nóng)民的工作問(wèn)題。事實(shí)早就證明，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)、企業(yè)作為基礎(chǔ)，小城鎮(zhèn)是“站立”不起來(lái)的。據(jù)報(bào)道，華明鎮(zhèn)政府在規(guī)劃中早就提到，未來(lái)安置區(qū)會(huì)有工業(yè)園區(qū)，這將是村民謀求新職業(yè)的主要場(chǎng)所。當(dāng)然，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律來(lái)看，凡是有人群生活的地方，老百姓都會(huì)自發(fā)形成自己的服務(wù)體系。但是自我服務(wù)畢竟容納就業(yè)人數(shù)不多。政府應(yīng)該加快建設(shè)規(guī)劃中的“工業(yè)園區(qū)”。

二、農(nóng)民市民化的一條捷徑

農(nóng)民市民化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是一個(gè)不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)律。當(dāng)前，農(nóng)民市民化有著十分重要的意義。按照學(xué)者們一致的看法，農(nóng)民市民化對(duì)于“三農(nóng)”來(lái)說(shuō)，是快速減少農(nóng)民數(shù)量，直接提高農(nóng)民收入的必由之路；是促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入的不可少的手段；是提高農(nóng)民素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展、增加農(nóng)民收入的重要途徑；是拉動(dòng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的有效需求，改變農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格疲軟狀態(tài)，增加農(nóng)民收入的有效措施；是促進(jìn)人口、資源和生產(chǎn)向城市集聚，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平的重要條件。農(nóng)民市民化對(duì)于城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，是快速增加人口、刺激需求、活躍市場(chǎng)的途徑；是提供穩(wěn)定勞動(dòng)力、盡量滿足社會(huì)需求的需要。對(duì)于整個(gè)國(guó)家與社會(huì)來(lái)看，是順應(yīng)歷史潮流、國(guó)家繁榮昌盛的必由之路；是體現(xiàn)社會(huì)公平，促進(jìn)人的全面發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效措施。

始于上世紀(jì)70年代末的新一輪城市化浪潮，并沒(méi)有按“農(nóng)民市民化”的模式推進(jìn)，而是在“離土不離鄉(xiāng)”的理論指導(dǎo)、“盲流”口號(hào)指責(zé)和戶籍制度的嚴(yán)格控制下，以犧牲農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)、收益權(quán)、城市城鎮(zhèn)居住權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、家庭生活權(quán)等為代價(jià)的。這一“中國(guó)特色的農(nóng)民工”模式。帶來(lái)的是社會(huì)的極大不公平。

天津市的試驗(yàn)，為農(nóng)民市民化提供了一條新的途徑。一方面，農(nóng)民們整村搬遷到小城鎮(zhèn)，仍然保留了“村集體”的建制；另一方面，據(jù)報(bào)道，天津市政府還從社會(huì)保障人

手，多渠道解決搬遷村民的就業(yè)問(wèn)題，通過(guò)增加農(nóng)民的“薪金”、“養(yǎng)老金”、“租金”、“股金”，使農(nóng)民真正安居、樂(lè)業(yè)、有保障。政府將土地增值收益用于搬遷農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)，搬遷農(nóng)民達(dá)到規(guī)定的年齡(男60周歲、女55周歲)，可以享受到每月400元至500元不等的社會(huì)保障金，不但解決了后顧之憂，而且還為在城市扎根創(chuàng)造了條件。

但是，天津市的試點(diǎn)也還有不完善的地方。例如，據(jù)報(bào)道，華明家園的村民身份至今并沒(méi)有改變，仍然是“農(nóng)業(yè)戶口”。由此，生活在城鎮(zhèn)中的華明鎮(zhèn)村民，只能叫做“準(zhǔn)居民”。而在全國(guó)其他地方，已經(jīng)開(kāi)始對(duì)農(nóng)民工的歧視(包含制度歧視和社會(huì)歧視兩方面)進(jìn)行比較徹底的改革，例如從稱謂上把“農(nóng)民工”改稱“新市民”。從最初排斥、歧視“農(nóng)民工”，到現(xiàn)在逐步認(rèn)可、接納“農(nóng)民工”為“新市民”，凸顯社會(huì)態(tài)度的轉(zhuǎn)變。天津市的村“宅基地?fù)Q房”改革，如若不能在對(duì)待“新市民”的理念、態(tài)度和政策上有一個(gè)脫胎換骨的轉(zhuǎn)變，則是沒(méi)有抓住改革的真正要義。

三、國(guó)家堅(jiān)守18億畝耕地紅線的有力保障

我國(guó)是一個(gè)人口眾多、耕地較少的大國(guó)，為了解決吃飯問(wèn)題，決策層制定了一系列被稱為“硬”的措施，堅(jiān)守18億畝耕地紅線就是其中之一。2005年，在制定“十一五規(guī)劃”時(shí)，18億畝耕地紅線正式成為土地管理與宏觀調(diào)控的國(guó)策。

堅(jiān)守18億畝耕地，無(wú)外乎兩種辦法：一是減慢現(xiàn)有耕地改作非農(nóng)用地的步伐。這一直是中央政府嚴(yán)格要求的，并就此出臺(tái)了許多措施，例如大力壓縮開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量、打擊以租代征、土地執(zhí)法百日行動(dòng)等，不過(guò)實(shí)踐中收效甚微：二是新增耕地面積，問(wèn)題是現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有那么多可開(kāi)墾的土地。因?yàn)榛牡乇涣腥肓謽I(yè)部門嚴(yán)格管理的范疇，農(nóng)民開(kāi)荒是被嚴(yán)格禁止的。所以，許多專家對(duì)能不能堅(jiān)守住18億畝耕地紅線，持懷疑態(tài)度。用“十一五規(guī)劃”起草者之一、中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)學(xué)所前所長(zhǎng)張卓元教授的話來(lái)說(shuō)：地方政府違法用地行為屢禁不止，如果不做出變革，18億畝紅線將很快失守。經(jīng)測(cè)算，按照每年新增建設(shè)用地五六百萬(wàn)畝計(jì)算，如果要守住18億畝這一底線，2006年底全國(guó)尚存的183100萬(wàn)畝耕地只能支撐五六年時(shí)間。盡管建設(shè)用地和耕地均還有潛力可挖，但面對(duì)城市化高速發(fā)展的特殊時(shí)期，有可能發(fā)生“撞線”。一旦撞線，將導(dǎo)致相當(dāng)程度的社會(huì)沖突與震蕩，對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)不利。

現(xiàn)在，天津市宅基地?fù)Q房，找到了一條增加耕地的有效渠道，讓人鼓舞。在天津市的試點(diǎn)期間，國(guó)土資源部發(fā)文要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成“建新拆1日”項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)“建新拆舊”和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少。2006年4月14日，天津等五省市獲得國(guó)土資源部批準(zhǔn)成為第一批試點(diǎn)，“宅基地?fù)Q房”項(xiàng)目由此獲得政策支持。正如關(guān)注天津市改革的專家所說(shuō)，能否真正把農(nóng)民宅基地復(fù)墾成耕地，實(shí)現(xiàn)耕地總量不減，質(zhì)量不降，動(dòng)態(tài)平衡，是宅基地?fù)Q房成敗的關(guān)鍵。天津市的有關(guān)官員也承認(rèn)，復(fù)墾需要時(shí)間，因?yàn)榕f宅基地是生土，要變成熟土至少需要三年。只有復(fù)墾成功了，才能說(shuō)換房換出了效益最大化。

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，中國(guó)農(nóng)村有建設(shè)用地24800萬(wàn)畝，其中80％(約2億畝)是農(nóng)民的宅基地。在十七屆三中全會(huì)明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則思路后，農(nóng)民的宅基地正在成為各方力量爭(zhēng)食的“金礦”。在此有三種思路：一是把2億畝宅基地的一部分復(fù)墾成耕地。二是2億畝宅基地商品化或者流轉(zhuǎn)，可以成為農(nóng)民增收的渠道。三是象天津市那樣把農(nóng)民騰出的宅基地作為城市擴(kuò)張的空間。據(jù)報(bào)道，天津市宅基地?fù)Q房模式是：一塊宅基地征為國(guó)有，1／3的土地給農(nóng)民蓋樓，1／3的土地給開(kāi)發(fā)商商業(yè)開(kāi)發(fā)，以此收益為農(nóng)民蓋房，剩下的1／3政府自用，比如建開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資等等。在此，根本沒(méi)有宅基地復(fù)墾的任何計(jì)劃，這不能不讓人大失所望。

天津市宅基地?fù)Q房改革另一個(gè)讓人憂慮的問(wèn)題，是怎樣正確處理和保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。據(jù)新華社／瞭望東方周刊記者報(bào)道，2007年3月份起，天津市葛沽鎮(zhèn)開(kāi)始嘗試通過(guò)“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q保險(xiǎn)和補(bǔ)償”，把全鎮(zhèn)土地包括耕地收歸鎮(zhèn)政府，通過(guò)耕地指標(biāo)“占補(bǔ)平衡”的整合后，將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有再出售。但當(dāng)?shù)卣⒉怀姓J(rèn)這一嘗試。葛沽鎮(zhèn)副書記齊勇解釋說(shuō)，這一做法目前只是濱海新區(qū)綜合管理配套改革設(shè)想，并沒(méi)有實(shí)施。在記者采訪過(guò)程中，當(dāng)?shù)卮迕癖硎荆_實(shí)征收了部分耕地。一份由葛沽鎮(zhèn)發(fā)給當(dāng)?shù)卮迕竦恼瞎ぷ鲄f(xié)議書上，明確指出“村民需要放棄在本村的所有集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并放棄對(duì)原承包經(jīng)營(yíng)土地的所有權(quán)和權(quán)益，交給村委會(huì)，由村委會(huì)負(fù)責(zé)集中流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)政府和聯(lián)合公司。”如果這一報(bào)道屬實(shí)，確實(shí)就存在農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬的保護(hù)問(wèn)題。

農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬的保護(hù)問(wèn)題，理論界早已形成共識(shí)，一致認(rèn)為現(xiàn)有征地模式的實(shí)質(zhì)是剝奪農(nóng)民利益，即“政府低價(jià)從農(nóng)民手里征地，‘三通一平后高價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)后高價(jià)賣給城里富人”。在這一過(guò)程中，地方政府通過(guò)“空手套白狼”，既顯示出了“政績(jī)”，又使開(kāi)發(fā)商獲得了超額利潤(rùn)。但農(nóng)民手里的土地被迫以低價(jià)被征用后，還不能如數(shù)得到補(bǔ)貼費(fèi)，生產(chǎn)勞動(dòng)沒(méi)有了對(duì)象，低保又太低，生活陷入了困境，成為了作貢獻(xiàn)者和“犧牲者”，除了上訪別無(wú)辦法，由此造成的社會(huì)不公平、社會(huì)不穩(wěn)定，不可小視?？傮w上看，這樣的模式到了徹底反思、認(rèn)真糾正的時(shí)候了。

(本文作者：云南省社會(huì)科學(xué)院研究員)

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