中美高校預(yù)算管理比較及啟示

李柏生

【摘要】 加強高校預(yù)算管理是提高高校整體管理水平,促進高等教育事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。本文通過對中美高校預(yù)算管理的比較研究,提出了如何借鑒美國高校預(yù)算管理的成功經(jīng)驗,促進我國高校預(yù)算管理水平提高的對策建議。

【關(guān)鍵詞】 高校;預(yù)算管理;比較;啟示

高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃,是高等學(xué)校日常組織收入和控制支出的依據(jù),也是一個學(xué)校的規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映。高等學(xué)校預(yù)算管理是依據(jù)學(xué)校預(yù)算,通過財務(wù)活動對學(xué)校的教學(xué)、科研、行政、后勤等各方面的業(yè)務(wù)活動所進行的管理和監(jiān)督,是高校有效配置教育資源,提高辦學(xué)效益的重要手段。隨著我國高等教育體制改革不斷深化,高校財務(wù)預(yù)算管理也越來越受到人們的關(guān)注。美國市場經(jīng)濟發(fā)達,高校辦學(xué)歷史悠久,在適應(yīng)市場經(jīng)濟方面積累了豐富的經(jīng)驗,對中美高校預(yù)算管理進行比較分析,借鑒美國高校預(yù)算管理的先進經(jīng)驗,對于有效解決教育事業(yè)經(jīng)費供需矛盾,提高我國高校的預(yù)算管理水平有著非常重要的意義。

一、美國高校預(yù)算管理的主要特征

(一)專門的預(yù)算管理機構(gòu)

美國高校普遍設(shè)有專門負責(zé)管理學(xué)校預(yù)算性資源的預(yù)算辦公室,通過科學(xué)預(yù)算,隨時向?qū)W校管理部門提供準確、及時和有意義的預(yù)算和財務(wù)信息;為學(xué)校提供財稅、財務(wù)政策與實踐以及管理和分析等高質(zhì)量的財務(wù)咨詢;管理學(xué)校及各單位預(yù)算的制定過程,最有效地利用有限資源,支持學(xué)校的教學(xué)、科研和公共服務(wù)活動。

(二)嚴格的預(yù)算編制及控制程序

美國高校預(yù)算編制的過程也是學(xué)校規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的過程,因此高校預(yù)算設(shè)有嚴格的預(yù)算編制及控制程序。美國高校預(yù)算年度一般為每年7月1日到次年6月31日,預(yù)算要提前一年編制,即每年4月份開始編制下一年度預(yù)算,層層審查論證,不斷完善,最后報至州長,州長最遲必須在每年6月份確定各高校下一年度預(yù)算。州長批準的預(yù)算各高校必須嚴格遵守,不得隨意更改。為嚴格控制預(yù)算,高校財務(wù)處下設(shè)有專門的控制辦公室,校內(nèi)各預(yù)算單位均設(shè)有預(yù)算員,負責(zé)執(zhí)行本單位的預(yù)算,任何單位都不得突破預(yù)算。

(三)較高的預(yù)算編制參與度

美國高校在預(yù)算制定過程中,一般會應(yīng)用參與法、咨詢法等鼓勵部門和員工參與預(yù)算編制,有的學(xué)校還專門成立了由員工組成的預(yù)算和財務(wù)重點項目委員會,負責(zé)推薦校園的重點項目和相應(yīng)的預(yù)算方案。

(四)“保障重點”的預(yù)算制定原則

美國高校在制定預(yù)算時遵循一個非常重要的原則,即預(yù)算中要優(yōu)先體現(xiàn)校長的愿望,對當年學(xué)校優(yōu)先發(fā)展和保證的重點項目要給予優(yōu)先保障,從而使有限資金發(fā)揮出最大的效益,促進學(xué)校發(fā)展。

(五)合理的預(yù)算分析法,靈活的預(yù)算調(diào)控作用

美國高校進行預(yù)算決策分析時,通常選擇在辦學(xué)宗旨、辦學(xué)條件、教育質(zhì)量、一般支出水平等方面對等的、類似的同等院校作為參照物,采用對比分析法來評價高校預(yù)算決策的正確性。此外,把預(yù)算看作是學(xué)校對可用資源進行調(diào)控的經(jīng)濟杠桿,對于那些有社會需求、有發(fā)展前景的項目增加預(yù)算,對那些失去社會需求或是評估成績差的項目減少預(yù)算,以保證學(xué)校的正確發(fā)展方向。

二、中國高校預(yù)算管理的主要特征

(一)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),集中管理或分級管理的預(yù)算體制

我國高等學(xué)校預(yù)算一般實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理的預(yù)算體制,規(guī)模較大的高校實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的預(yù)算體制。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指學(xué)校在統(tǒng)一的財經(jīng)政策、統(tǒng)一的財務(wù)規(guī)章制度下,把整個學(xué)校的財務(wù)收支列為學(xué)校預(yù)算管理對象,制定統(tǒng)一的財務(wù)收支計劃,實行統(tǒng)一預(yù)算,統(tǒng)一管理。集中管理是指在統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度的前提下,由學(xué)校進行預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、調(diào)整及評價分析的管理,從而形成財權(quán)的集中管理、財務(wù)規(guī)章制度制定和執(zhí)行的集中管理以及會計事務(wù)的集中管理。分級管理是指規(guī)模較大、管理水平較高的學(xué)校,在建立健全財經(jīng)規(guī)章制度、明確校內(nèi)各級各單位權(quán)責(zé)關(guān)系和學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上,根據(jù)財權(quán)劃分、事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則,預(yù)算分別由學(xué)校和各級各單位(二級單位或基層單位)分級管理。二級單位或基層單位只有相應(yīng)的預(yù)算管理權(quán),沒有預(yù)算的調(diào)整權(quán)。

(二)堅持“量入為出、收支平衡”的預(yù)算編制原則

我國高等學(xué)校預(yù)算必須在年度開始前編制,預(yù)算編制必須堅持“量入為出、收支平衡”的總原則。收入預(yù)算堅持積極穩(wěn)妥原則;支出預(yù)算堅持統(tǒng)籌兼顧、保障重點、勤儉節(jié)約等原則。也就是說,編制預(yù)算要以收定支,收支平衡,既要考慮學(xué)校事業(yè)發(fā)展和建設(shè)的需要,也要考慮學(xué)校財力的可能,決不能超越財力的可能安排預(yù)算和搞赤字預(yù)算。收入預(yù)算堅持穩(wěn)健性原則,意在核實收入,為確定支出預(yù)算打下基礎(chǔ),同時也避免產(chǎn)生赤字隱患。在編制支出預(yù)算時,要體現(xiàn)出預(yù)算年度學(xué)校整體的事業(yè)目標,突出教學(xué)、科研這一中心地位,充分考慮學(xué)校的財力,正確處理“基本運轉(zhuǎn)”和“發(fā)展建設(shè)”的關(guān)系,在確?；菊＿\轉(zhuǎn)的前提下,合理安排事業(yè)發(fā)展支出。對于設(shè)備購置項目安排要統(tǒng)籌規(guī)劃,突出重點,逐年解決。對非重點項目,則要從緊安排。學(xué)校事業(yè)的發(fā)展、計劃和預(yù)算安排,必須與國家計劃和學(xué)校財力相適宜。

(三)多樣的預(yù)算編制方法

我國高等學(xué)校預(yù)算編制采用靈活多樣的方法,主要包括增量預(yù)算法,復(fù)式運算法、零基預(yù)算法等。增量預(yù)算法是指以上年支出基數(shù)為基礎(chǔ),增加相關(guān)的變動因素(如物價上漲因素、工資增長因素等),下達各部門預(yù)算指標的預(yù)算編制方法;復(fù)式預(yù)算法是把支出預(yù)算分為經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出兩部分,在確保經(jīng)常性支出的前提下,安排建設(shè)性支出;零基預(yù)算法是指在每個預(yù)算年度開始時,將所有還在進行的管理活動都看作重新開始,根據(jù)確定的目標,重新審查每項活動對實現(xiàn)確定目標的意義和效果,并在成本效益分析的基礎(chǔ)上,重新排出各項管理活動的優(yōu)先次序,據(jù)此進行資金和其他資源的分配。由于零基預(yù)算能夠體現(xiàn)公平和效率原則,增強資金的使用效率,增加預(yù)算的公開性和透明性,因此,我國高校已開始使用零基預(yù)算法進行預(yù)算編制并且正在不斷完善之中。

(四)“兩上兩下”的預(yù)算編制和審批程序

我國高等學(xué)校預(yù)算編制與審批程序,可概括為“兩上兩下”。預(yù)算由學(xué)校財務(wù)處(室)根據(jù)各單位收支計劃,提出預(yù)算建議方案,經(jīng)學(xué)校最高財務(wù)決策機構(gòu)審議通過后,按照國家預(yù)算支出分類和管理權(quán)限分別上報各有關(guān)主管部門,主管部門審核匯總后報財政部門核定預(yù)算控制數(shù)(一級預(yù)算單位直接報財政部門,下同)。高等學(xué)校根據(jù)下達的控制數(shù)編制預(yù)算,并經(jīng)有關(guān)部門審核批復(fù)后執(zhí)行。我國高校一般在年初編制預(yù)算, 年內(nèi)的工作按預(yù)算執(zhí)行,但預(yù)算的準確性不高, 財務(wù)部門不能有效控制預(yù)算。究其原因主要編制預(yù)算時的條件與執(zhí)行時的條件發(fā)生了變化, 無法按預(yù)算執(zhí)行;各部門操縱預(yù)算;領(lǐng)導(dǎo)不嚴格執(zhí)行預(yù)算, 導(dǎo)致財務(wù)管理失效。

(五)嚴格的預(yù)算調(diào)整規(guī)定

我國高等學(xué)校預(yù)算在執(zhí)行過程中,對財政補助收入和從財政專戶核撥的預(yù)算外資金收入一般不予調(diào)整;如果國家有關(guān)政策或事業(yè)計劃有較大調(diào)整,對收支預(yù)算影響較大,確需調(diào)整時,可以報請主管部門或者財政部門調(diào)整預(yù)算;其余收入項目需要調(diào)增、調(diào)減的,由學(xué)校自行調(diào)整并報主管部門和財政部門備案。收入預(yù)算調(diào)整后,相應(yīng)調(diào)增或調(diào)減支出預(yù)算。

三、比較及啟示

(一)科學(xué)合理編制預(yù)算,增強預(yù)算的嚴肅性

美國高校預(yù)算編制建立在近三年資料的基礎(chǔ)上,根據(jù)歷年支出情況,分析各項支出在預(yù)算中所占的比例,使得經(jīng)費分配具有一定的相對穩(wěn)定性,并且采用依據(jù)學(xué)生培養(yǎng)成本分配經(jīng)費的預(yù)算辦法,使得各院系預(yù)算分配更加科學(xué)合理。相比之下,我國大多數(shù)高校采用增量預(yù)算法編制預(yù)算,這種方法雖然簡單,但無法編制出合理的預(yù)算分配方案,一方面加劇了資金供求矛盾,另一方面造成了有限教育資源的浪費,不利于合理控制支出,使預(yù)算失去了嚴肅性和有效性。雖然近年來一些高校開始推行零基預(yù)算法以提高預(yù)算的科學(xué)性,然而在實際編制過程中存在許多不足之處。如:反映內(nèi)容不全面,數(shù)據(jù)統(tǒng)計不完整、不真實;決策方案的制定與選擇主觀隨意性較強等現(xiàn)象。美國高校預(yù)算年度與工作年度基本一致,而我國高校現(xiàn)行預(yù)算編制是按照公歷年度進行,而學(xué)校日常工作是按照學(xué)期年度來安排的,造成收入實際使用會計期間和預(yù)算核算期間存在差異,增加了預(yù)算編制以及管理者監(jiān)督和管理的難度。此外,許多高校都在每年十二月布置下年算編制工作,預(yù)算編制時間較短,一些項目缺乏詳細科學(xué)論證,預(yù)算編制晚、時間短造成了執(zhí)行預(yù)算過程中要求追加經(jīng)費的報告不斷,沖擊了預(yù)算的正常執(zhí)行,影響了預(yù)算的嚴肅性。為此,應(yīng)借鑒美國高校作法,根據(jù)學(xué)校實際情況, 針對不同預(yù)算項目的特點和規(guī)律,選擇科學(xué)的預(yù)算編制方法;將預(yù)算年度與工作年度調(diào)整一致,增強預(yù)算的可行性論證,科學(xué)合理地編制預(yù)算;建立有效的高校預(yù)算管理經(jīng)濟責(zé)任制,明確學(xué)校及下屬學(xué)院(部門)各自在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職責(zé)和權(quán)限,將預(yù)算管理的責(zé)任層層落實到位,使預(yù)算得到切實執(zhí)行,增強預(yù)算的嚴肅性和有效性。

(二)強化預(yù)算意識,健全控制體系

預(yù)算編制是預(yù)算管理中最重要的一環(huán)。在美國,高校預(yù)算編制有多方面人士參與協(xié)調(diào)、論證并接受有關(guān)部門監(jiān)督,一經(jīng)法定程序通過即成為法律性文件,必須嚴格執(zhí)行。而在我國,預(yù)算編制基本上是由財務(wù)部門一家負責(zé),在預(yù)算編制過程中幾乎沒有其他部門的參與論證,上至領(lǐng)導(dǎo)下至教職工對預(yù)算的重要性認識不足,甚至漠不關(guān)心。其結(jié)果導(dǎo)致財務(wù)部門在編制預(yù)算時憑經(jīng)驗靠感覺核定支出現(xiàn)象嚴重,既不準確又影響預(yù)算的權(quán)威性。大多數(shù)高校在預(yù)算下達后,沒能實施監(jiān)控、跟蹤管理和指標考核,財務(wù)部門對各院系的預(yù)算執(zhí)行情況心中無數(shù)。事中沒有制定有效的控制制度,事后對于預(yù)算執(zhí)行情況的分析不夠詳細,未能建立完整的預(yù)算控制體系,難以令高校的預(yù)算管理部門對預(yù)算執(zhí)行過程中由于受到各種主、客觀因素影響造成的變化進行快速反應(yīng)。為此,借鑒美國高校做法,設(shè)置校長直接領(lǐng)導(dǎo),由各個職能部門共同參與的預(yù)算管理機構(gòu),使預(yù)算更切合實際需要。同時,徹底更新財務(wù)人員及廣大教職工的預(yù)算觀念,提高全員預(yù)算意識,鼓勵他們發(fā)揚主人翁精神,主動參與預(yù)算管理,為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的預(yù)算管理決策提供依據(jù)。建立健全預(yù)算控制體系,預(yù)算一經(jīng)確定并通過審核后,各部門應(yīng)嚴格執(zhí)行,不能隨意增減收支項目,如遇特殊情況確實需要調(diào)整預(yù)算的,必須按規(guī)定的程序辦理,以維護預(yù)算的嚴肅性。財務(wù)部門要及時掌握預(yù)算執(zhí)行進程,嚴抓收入、支出、預(yù)算平衡的實現(xiàn)。

(三)預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督適當分離

美國高等學(xué)校設(shè)有專門的預(yù)算編制機構(gòu),專門行使預(yù)算編制職能,預(yù)算執(zhí)行由財務(wù)部門具體實施,預(yù)算監(jiān)督除學(xué)生和教職工外,還有內(nèi)部監(jiān)督部門和社會中介機構(gòu)等。分工明確的機構(gòu)設(shè)置使得預(yù)算編制機構(gòu)全面掌握預(yù)算編制的政策與標準,避免了各單位在預(yù)算編制時千方百計擴大預(yù)算規(guī)模的現(xiàn)象,有利于內(nèi)部各單位權(quán)力的相互制衡。而我國高校財務(wù)部門既負責(zé)預(yù)算編制,又負責(zé)預(yù)算執(zhí)行和分析。為此,借鑒美國高校做法,依據(jù)相互牽制的原則將預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督適度分離,部門各司其職,能夠有效解決財務(wù)部門大權(quán)獨攬的問題,確保預(yù)算的有效執(zhí)行和監(jiān)督。

(四)早編、細編預(yù)算,增強預(yù)算的透明度

美國高等學(xué)校年度預(yù)算基本上提前一年開始編制,編得早,編得細,論證充分,執(zhí)行嚴格。預(yù)算草案和定稿都向全校公示,預(yù)算的透明度高。雖然我國少數(shù)高等學(xué)校也開始提前編制預(yù)算,但實質(zhì)性的編制工作仍是上年末甚至是下年初進行,有的高等學(xué)校是先向主管部門編報預(yù)算,待財政部門在年初正式批復(fù)后,再具體編制學(xué)校預(yù)算,等學(xué)校預(yù)算確定下來,已經(jīng)無預(yù)算運轉(zhuǎn)了幾個月甚至半年之多。此外,有些管理者對高校預(yù)算知者甚少,甚至搞不清楚全校的預(yù)算情況。部分高等學(xué)校僅公示有限的幾個財務(wù)數(shù)字,預(yù)算透明度不高,這種情況極不利于對預(yù)算的監(jiān)督。為此,借鑒美國高校做法,一是應(yīng)早編、細編預(yù)算,政府預(yù)算應(yīng)在預(yù)算年度之前下達到各高校,這樣才能使高校根據(jù)資金實力確定事業(yè)發(fā)展計劃。二是應(yīng)強化預(yù)算的可行性論證及透明度,減少決策失誤造成的損失, 保證各高校按計劃健康發(fā)展。高等學(xué)校師生對預(yù)算要有知情權(quán),增強高等學(xué)校預(yù)算的透明度,預(yù)算一經(jīng)下達, 不得隨意調(diào)整,各預(yù)算單位只能在總預(yù)算內(nèi)謀求自身的平衡, 確屬特殊原因,也只能在次年預(yù)算中予以調(diào)整?！?/p>

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