國外高等教育財政支出預算管理改革對廣東省的啟示

姚　榮

【摘要】 以績效預算思想為主導的高等教育財政支出預算管理制度改革在美國等一些發(fā)達國家不斷得到推進,成為解決財政資金緊張與教育規(guī)模擴大這一矛盾的有效措施。本文分析了國外相關國家在教育財政預算管理方面的改革思路和措施,結合廣東省的實際情況,提出了值得借鑒的地方。

【關鍵詞】 財政預算;改革;啟示

一、國外高等教育財政支出預算管理模式評析

(一)國外績效撥款在高等教育中的實踐

1.績效撥款產(chǎn)生的背景

二十世紀七、八十年代,世界范圍內(nèi)的高等教育開始進入高等教育大眾化時代,高校招生規(guī)模的迅速增長、生均教育成本的不斷提高與各國高等教育公共撥款支出的增長緩慢、高等教育財政相對萎縮的矛盾日漸突出。在有限的財政資源情況下如何提高資源的利用率,成為各國教育、財政部門重點關注和要解決的問題?？冃芸?是指政府部門根據(jù)高校在辦學、科研等方面取得的績效指標的表現(xiàn),包括質量、效率和成本等,分配指定的財政經(jīng)費。其主要思路就是將市場規(guī)則引入高等教育市場,使得資源配置更有效率和公平,同時也促進了高等教育的公平競爭,有助于提高高等院校的辦學質量和水平。

2.國外績效撥款的實踐

(1)美國的績效撥款模式——以田納西州和南卡羅來那州為例

田納西州是目前仍在實行績效撥款的州中最早制定和實施績效撥款的州,被各界人士視為比較成功的案例。1979年,田納西州高等教育委員會與高校協(xié)商制定了績效撥款政策,并建立了10項績效指標。對于績效表現(xiàn)出色的公立高校,政府將給予超出該校財政撥款總額一定比例的“獎金”。1980-1981學年,田納西州的公立高?？梢詰{借績效指標的優(yōu)異表現(xiàn)獲得高校總財政撥款2%的最高獎金。目前,其額度已經(jīng)提高到高校總財政撥款的5.45%。田納西州績效撥款占高等教育撥款總額的比例在所有將一部分財政經(jīng)費按績效表現(xiàn)分配的州中是最高的。從1982-1983學年開始,田納西州的績效撥款每5年進行一次,在5年內(nèi)根據(jù)年度的績效表現(xiàn)進行微調(diào)。經(jīng)過幾次重大調(diào)整,10大績效指標被賦予不同的權重,產(chǎn)出指標占大多數(shù),所占比重也最大;其次是過程和投入指標。田納西州績效撥款方式體現(xiàn)出純獎勵性和非競爭性這兩大特征,績效表現(xiàn)出色的高校將獲得經(jīng)常性財政撥款一定比例的獎金,績效表現(xiàn)不佳的高校卻不會受到撥款削減的懲罰,而且高校是否獲得獎金和其他高校沒有關系。

與田納西州不同的是,南卡羅來那州是美國唯一將所有高等教育財政經(jīng)常性經(jīng)費根據(jù)績效指標分配的州,該州以州議會批準的《績效撥款法案》為依據(jù),對績效撥款政策進行了規(guī)定。南卡羅來那州的績效撥款方式注重懲罰機制,只有達到“明顯超出標準”等級的高校才能獲得全額的經(jīng)常性經(jīng)費,其他等級的高校都將承受一定程度的經(jīng)費削減。而且,由于州財政撥款總額是固定的,南卡羅來那州的績效撥款在高校之間的分配競爭程度較高。

(2)英國的績效撥款模式

由英格蘭高等教育撥款委員會(以下簡稱HEFCE)對科研撥款的分配是一種典型的績效或產(chǎn)出導向型撥款方式,只有達到一定科研質量標準的高等教育機構才能獲得撥款。對科研質量的評價由RAE做出,分配的經(jīng)費主要用于科研的基礎建設。這一分配具體體現(xiàn)在質量相關的主流撥款中。撥款公式以科研活動的人數(shù)作為計算科研撥款數(shù)額的基礎,對那些達到一定科研質量標準(4分以上)的學科,通過兩種因素確定各高校的撥款額度:其一是成本權重系數(shù),即將68個學科領域按其成本分為A、B、C三大類,每一類賦予不同的權重系數(shù);其二是依據(jù)RAE的評價等級作為權重。某高校某學科獲得的科研撥款額度就是學科撥款額度標準乘以費用權重系數(shù)與科研人員數(shù)量,再乘以科研質量權重系數(shù)。為了貫徹英國政府《高等教育的未來——政府白皮書》中提出的要求,HEFCE還對那些科研評估達到5以上的學科提供額外的科研撥款。

(二)國外績效預算在高等教育中的實踐

美國總統(tǒng)預算辦公室對績效預算的定義是:“績效預算是這樣一種預算,它闡述請求撥款是為了達到目標,為實現(xiàn)這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢,以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況”。世界銀行專家沙利文認為:績效預算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預算體制。具體來說,就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統(tǒng)。

美國洛克菲勒基金會將高等教育績效經(jīng)費政策分為三大類:績效預算、績效撥款和績效報告,并給出了明確的定義?？冃ьA算是指州政府將高?？冃е笜说谋憩F(xiàn)作為影響高校財政預算的綜合因素之一;績效撥款是指州政府直接根據(jù)高校績效指標的表現(xiàn)分配指定的財政經(jīng)費;績效報告是對州高等教育或高?？冃е笜说谋憩F(xiàn)的定期報道?？冃蟾鎸Ω叩冉逃?jīng)費的分配沒有正式的影響,本質上不屬于績效經(jīng)費分配方式,但是作為政策杠桿,它仍然被視為績效政策之一?？冃芸钪?財政經(jīng)費的分配與高校的績效表現(xiàn)之間的聯(lián)系是直接的、自動的和公式化的。績效預算中,高校由于績效表現(xiàn)出色獲得額外經(jīng)費的可能性取決于州政府的主觀決定。績效報告主要依靠信息的公開性刺激高校提高績效表現(xiàn),它采用的績效指標的數(shù)量要遠遠大于績效撥款或預算中使用的績效指標的數(shù)量。從美國的情況看,采用“績效預算+績效報告”和“績效撥款+績效預算+績效報告”形式的州略多一點,僅采用績效撥款形式和僅采用績效撥款和績效預算形式的州明顯較少。

二、國外高等教育財政支出預算管理改革對廣東省的啟示

(一)預算管理模式應以目標或結果為導向,強調(diào)有效性和效率性

由于高校長期以來忽視辦學成本效益分析,造成不少學校不同程度地存在著規(guī)劃不周、管理不善、重復建設、盲目投資的現(xiàn)象,有些學校脫離實際,講排場、講形式、搞形象工程,超標準、超規(guī)模建設,以致存在一方面經(jīng)費緊張,另一方面又資金和資產(chǎn)閑置浪費、效率低下、流失嚴重等現(xiàn)象。根據(jù)2007年廣東省教育廳的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,全省高校20萬元以上的大型儀器設備共有1 718臺(套),總價值為9.72億元,其中處于閑置狀態(tài)即零機時的有189臺,占11.43%,總值達10 409萬元。也就是說,一年約有1億元的設備未產(chǎn)生任何使用效益。還有382臺(套)未能達到400機時以上,有33%的大型設備使用機時不達標,說明政府投入的每100元中有33元是無效投入,40萬元臺(套)以上的大型儀器設備有81臺為零機時。

預算模式以目標或結果為導向,強調(diào)有效性和效率性,有助于將結果導向和顧客中心的市場理念導入高等院校,把資金分配與教育生產(chǎn)聯(lián)系起來,以使那些培養(yǎng)更多學生和質量更高的學校得到更多的資源,使高等教育財政資源的分配機制更加簡單、公平、透明和自主,促進大學之間的質量競爭。

(二)改革目前的撥款制度,適當考慮績效因素

高等教育大眾化以后,高等教育經(jīng)費使用的效率和責任問題成為人們關注的重點,世界各國開始進行的財政撥款模式改革的一個重要方向就是把產(chǎn)出或績效撥款機制引入高等教育資源的分配中。但是,績效撥款模式對相關績效指標的定性標準不易把握,也難以量化,從而限制了它的應用范圍和程度。所以大多數(shù)國家和地區(qū)還是以投入撥款為主,只是其中引入了績效因素,如澳大利亞和英國、美國的一些州等。鑒于我國目前的現(xiàn)狀,完全實行教育經(jīng)費績效撥款不太可能,績效撥款模式只是作為公式撥款法等模式的輔助方法。

(三)建立系統(tǒng)、科學和合適的高等教育財政支出績效評價指標體系

績效撥款機制的核心部分是績效評價指標體系,績效指標的選擇關系到績效評價結果的客觀性和科學性,因此,如何設計和選擇指標成為指標體系的關鍵?？偨Y以美國為代表的績效評價指標體系,設計思路應該包括以下幾點:

1.績效指標的系統(tǒng)性。指標不僅考慮教學、科研、人才培養(yǎng)等辦學成果的各個方面,博士、碩士、本?？频炔煌瑢哟?而且要關注高等教育資金的投入、使用(過程)和產(chǎn)出這三個不同階段。

2.績效指標的合適性。指標的選擇必須結合高等學校的共同情況和特殊情況,通過收集大量的基礎數(shù)據(jù),經(jīng)過多次測算獲取。既要包括通用指標,也要包括個性指標。

3.績效指標的發(fā)展性。隨著外部環(huán)境和時間的變化,各個指標本身及其對應的權重也會改變。因此,為了保證指標體系的客觀性,必須及時根據(jù)客觀環(huán)境進行調(diào)整和修正。

4.預算管理模式的改革應循序漸近

從國外推行績效撥款或績效預算的發(fā)展過程來看,都歷經(jīng)了法律、政治和經(jīng)濟等方面的阻力,而且還繼續(xù)在實踐中探索和檢驗。因此,廣東高等教育財政支出預算模式改革也不可能一蹴而就,必須循序漸進。

借鑒績效撥款制度和績效預算在各國高等教育中的實踐經(jīng)驗,筆者對于目前廣東省高等教育財政支出預算管理改革的主要建議是:首先,修正和完善目前的生均定額撥款公式,公式中要考慮實際生均培養(yǎng)成本、通貨膨脹、成本上升等因素;其次,委托中介機構對高等教育財政支出績效進行評價,逐步建立起完善的績效評價指標體系;最后,結合績效評價結果,將績效因子納入撥款公式,根據(jù)績效分配的資源比重可逐步增加?！?/p>

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