試論信息公開的政府信息資源管理

林葆才

［摘 要］本文簡要分析了我國政府信息資源管理的現(xiàn)狀及存在的問題，簡述了推行信息公開制度的意義，并提出相應(yīng)的管理策略。

［關(guān)鍵詞］政府；信息資源；信息公開

doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2009.12.039

［中圖分類號］D630［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2009）12-0112-02

政府信息資源是一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但對政府活動有影響的信息資源的統(tǒng)稱。政府信息資源管理是指圍繞信息資源而實施全面管理的一種管理思想和管理模式。政府信息資源管理以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，以政府信息資源的開發(fā)利用為核心，以信息政策法規(guī)為保障，其目標(biāo)是在確保國家秘密與信息安全的前提下，通過政府宏觀調(diào)控和微觀管理，實現(xiàn)信息資源的共享，促進社會信息資源的的合理配置。加強政府信息資源管理，一方面有利于政府進行科學(xué)決策，提高工作效率，贏得社會上廣泛而有力的支持；另一方面對信息資源的有效利用會大大降低管理成本，為經(jīng)濟建設(shè)積累資金，帶動社會經(jīng)濟全面發(fā)展。

2008年5月1日，我國正式頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），《條例》的實施使政府信息資源管理有了法律保障，隨著信息公開制度的實行，各個政府機構(gòu)之間內(nèi)部信息流動障礙將被打破，政府的信息資源將得以充分開發(fā)和利用，社會各界也能夠有效地監(jiān)督政府工作，使政府信息資源管理更加規(guī)范。

一、我國政府信息資源管理的現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著社會和經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國政府信息資源管理取得了很大進展，中央和地方各級政府通過業(yè)務(wù)工作采集、積累了海量數(shù)據(jù)資源。特別是進入20世紀(jì)90年代以后，隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，我國的政府信息管理工作朝著信息資源數(shù)字化、傳輸網(wǎng)絡(luò)化、應(yīng)用集約化方向迅速發(fā)展，管理手段逐步提高，開發(fā)應(yīng)用不斷深化，成效日益顯現(xiàn)。宏觀經(jīng)濟、國土資源、環(huán)境、科技、教育、文化、衛(wèi)生、新聞出版、社會保障、公共安全、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通等政府部門建成了一批綜合性、基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫，為政府決策和管理提供了有力支撐。一些領(lǐng)域(如氣象預(yù)報)的政府信息對社會服務(wù)粗具規(guī)模，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了巨大貢獻。

但是，從目前情況看，我國政府信息資源管理還處于初級階段，在信息的采集、處理、利用、交換等環(huán)節(jié)都不同程度地存在問題，特別是政府信息資源開發(fā)和利用都很不充分。主要表現(xiàn)在：

一是缺乏統(tǒng)一的政府信息資源管理政策。雖然中央和地方政府在本部門、本地區(qū)信息化發(fā)展規(guī)劃中，都強調(diào)把信息資源的開發(fā)利用擺在首要位置，但是由于國家沒有統(tǒng)一信息資源戰(zhàn)略規(guī)劃，各條戰(zhàn)線、各地區(qū)“獨立思考”，自成系統(tǒng)，缺乏統(tǒng)籌，造成網(wǎng)絡(luò)互連而信息不互通，部門分割、地區(qū)封鎖嚴(yán)重，造成人為的信息短缺。

二是缺乏對政府信息資源整個生命周期的管理。政府信息資源由采集、處理、利用和交流4個環(huán)節(jié)而構(gòu)成一個完整的生命周期，其中每一個階段，都需要周密考慮。目前，我們還沒有實現(xiàn)這個流程的無縫鏈接，尤其在信息采集和交流兩個環(huán)節(jié)問題突出。信息的完整性、真實性、及時性都沒有足夠保障。

三是配套措施不到位，基礎(chǔ)工化工作嚴(yán)重滯后。政府信息資源分類指標(biāo)體系尚未建立，信息名稱不一，內(nèi)容詮注各異，“方言”林立；信息資源管理機構(gòu)不明確，建設(shè)、維護資金投入不足；相關(guān)法規(guī)不完善，政府信息公開透明、資源交流共享等工作無法可依；信息資源數(shù)字化工作嚴(yán)重滯后，專業(yè)數(shù)據(jù)庫相當(dāng)欠缺，且數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致。

上述情況的長期存在，嚴(yán)重影響到公民的知情權(quán)和社會民主化程度，增加了社會和企業(yè)的負擔(dān)，滋生了腐敗，損害了政府形象，也不符合我國市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

二、我國推行信息公開制度的意義

信息公開制度是政府機構(gòu)為履行職責(zé)在符合法律的前提下，向公民開放的制度。信息公開制度的確立，有利于管理者運用現(xiàn)代化手段來研究信息資源在經(jīng)濟活動和其他活動中的利用規(guī)律，并依據(jù)這些規(guī)律對信息資源進行組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、配置和控制等活動，使得各類信息資源以更高的效率、效能和更低的成本在國家和社會進步、經(jīng)濟發(fā)展、人民物質(zhì)文化生活水平的提高過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。在我國目前推行信息公開制度具有非常重要的現(xiàn)實意義。1.推行信息公開制度是我國政府科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的必然要求

從政治學(xué)的角度上說，政府與公民之間是一種委托與被委托的關(guān)系，政府受公民委托，行使管理國家行政和社會事務(wù)的權(quán)力。在確保國家秘密和信息安全的情況下，政府向公民提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，尊重公民對國家日常政務(wù)活動的知情權(quán)和重大決策的選擇權(quán)與表決權(quán)，有助于促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展，提高全社會民主意識。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，信息公開制度實現(xiàn)了從賣方市場向買方市場的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了從少數(shù)利益集團利益最大化向社會公共利益最大化的轉(zhuǎn)變，是觀念與制度的重大飛躍。

為保證準(zhǔn)確、及時地公開政府信息，《條例》對發(fā)布信息的主題、要求、基本內(nèi)容、重點內(nèi)容、公開程序、監(jiān)督檢查、權(quán)力救濟等方面還提出了明確意見，同時為人民群眾對政府履行信息披露制度情況提供合理有效的依據(jù)。行政機關(guān)的職責(zé)權(quán)限、辦事程序、辦事結(jié)果、監(jiān)督方式等信息為廣大群眾知曉，有利于保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，關(guān)系地方政府在群眾中的公信力。良好的公信力可以使政府與群眾之間保持良好的互動，對于政府有效施政影響巨大，反過來又強化了政府的服務(wù)職能，進而對于政府機關(guān)正確行使行政權(quán)力，科學(xué)執(zhí)政，民主執(zhí)政，依法執(zhí)政，起到監(jiān)督與保障作用。

2.推行信息公開制度對于完善社會主義法制，建設(shè)社會主義法制國家起到推動作用

依法治國是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的一個根本任務(wù)和原則，也是建設(shè)中國特色社會主義政治的一個基本目標(biāo)。我國公民的權(quán)利早在1954年的《憲法》中就有明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種渠道和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。

《條例》作為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，可以說是目前公開領(lǐng)域效力層級最高的法律依據(jù)。在中央政府的統(tǒng)一部署下，通過自上而下的方式，體現(xiàn)了國家意志與法律的權(quán)威性。目前，配套信息公開制度，還出臺了《電子簽名法》等相關(guān)條例和規(guī)章，在完善社會主義法制的同時，使信息公開制度走上了健康發(fā)展的軌道。政府信息公開制度的建立和實施，將使我國政府信息公開深入發(fā)展，使人民群眾的知情權(quán)得到切實保障。

3.推行信息公開制度有利于形成行為規(guī)范、公正透明、廉潔高效的行政管理體制

政府擔(dān)負著關(guān)系國計民生的管理任務(wù)，特殊的社會屬性決定了政府的重要作用和地位?！稐l例》的制定有助于政府行為的公開與透明，不僅可以減少中間環(huán)節(jié)，降低行政成本，杜絕推諉扯皮現(xiàn)象，還可以減少由于群眾與政府之間的猜疑誤解而帶來的社會矛盾，有利于社會各群體之間的理解、融洽、溝通。政府行為的公開與透明，可以在第一時間內(nèi)傳遞黨和政府做出的重大決策，限制濫用職權(quán)，便于監(jiān)督，減少或遏制腐敗現(xiàn)象，有助于提高效率，增強透明度，提高政府威信，保證公平競爭，消除歧視，實現(xiàn)全社會的公開、公平、公正，更有利于政府機關(guān)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，轉(zhuǎn)變觀念，自覺接受社會監(jiān)督，切實實踐“立黨為公，執(zhí)政為民”的本質(zhì)要求，打造陽光政府，建設(shè)和諧社會。

三、信息公開的政府信息資源管理對策

《條例》的實施給政府信息資源的管理帶來了深層次的變革，使得政府信息資源管理的信息公開成為可能，對于進一步開發(fā)和利用政府信息資源，規(guī)范行政行為，實現(xiàn)信息資源共享提出了新的要求。

1.樹立全新的信息公開理念，提高政府信息資源管理意識

政府信息資源管理水平的高低，不僅體現(xiàn)在技術(shù)層面，更取決于意識領(lǐng)域。因此，政府在信息資源管理中，首先要強化信息公開意識，通過自上而下的關(guān)注與重視，在政府中樹立信息資源是政府工作命脈的理念，尊重群眾的知情權(quán)與參與權(quán)，實現(xiàn)從政府權(quán)力型向民眾權(quán)力型的轉(zhuǎn)變。其次，要樹立服務(wù)的信息資源管理理念，信息資源管理就是為公眾服務(wù)，從滿足群眾的各方面需求出發(fā)，貫徹為社會公眾服務(wù)的思想，實現(xiàn)政府信息資源的有效管理。

2.加強信息素質(zhì)培養(yǎng)，改進政府信息資源管理方式

政府信息資源類型多樣，分布領(lǐng)域廣，內(nèi)容層次不盡相同。為實現(xiàn)資源的合理配置和有效利用，首先，要提高政府、信息機構(gòu)人員和社會公眾的信息素質(zhì)，信息素質(zhì)的高低制約著政府信息服務(wù)和管理的水平。通過系統(tǒng)的培養(yǎng)，一方面使政府機構(gòu)的工作人員掌握相關(guān)方面的管理技術(shù)，提高服務(wù)能力，形成良好的信息意識和信息行為，樹立為社會公眾服務(wù)的信息意識；另一方面，公眾信息素質(zhì)的提高可以增強公眾的信息需求意識，明確能夠從政府信息資源中獲取相關(guān)的資料，并通過掌握獲取信息的技能擴大公眾獲取政府信息資源的途徑，提高信息利用效率和價值。其次，要以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段和工具，加快信息資源采集、加工、傳遞與服務(wù)的效率。以互聯(lián)網(wǎng)為網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通，使社會公眾有機會接觸政府信息資源。此外，加強社會各個領(lǐng)域的政府信息資源建設(shè)，以資源應(yīng)用主題為體系整合政府信息資源，形成信息資源目錄系統(tǒng)，向廣大社會公眾提供信息資源導(dǎo)航、檢索與服務(wù)。

3.建立健全信息公開監(jiān)督評議制度，構(gòu)建政府信息資源管理約束機制

信息公開不是以公開為目的，而是一種手段和行政管理方式，其目的是通過信息公開，使更多的群眾享有知情權(quán)，進而更多地參與到社會事務(wù)的管理與建設(shè)中來。從某種程度上說，政府信息公開制度是政府“自我革命”式的制度，在這種制度的實施進程中，政府的推動和自我約束雖然不可或缺，但更需要賦予公眾一定的權(quán)力去推動這項制度的有效運行。因此，信息公開制度的推行，僅靠政府內(nèi)部監(jiān)督的力量是不夠的，必須依靠外力來推動，只有公眾對政府實施有效監(jiān)督，信息公開制度的落實才不會懈怠。

因此，要建立信息公開監(jiān)督評議制度，形成事中監(jiān)督和事后評議相結(jié)合的制約機制。對信息公開制度進行評議，分為內(nèi)部評議與外部評議兩種形式。內(nèi)部評議主要是政府內(nèi)部的工作總結(jié)，針對信息公開的標(biāo)準(zhǔn)所要達到的目標(biāo)，逐項核對和監(jiān)測，要成立專門的評議小組和評估機構(gòu)，盡量減少主觀因素影響，使評價客觀公正。外部評議則是指公眾的評議和反應(yīng)，使接受政府信息公開的相對方對信息公開的過程和結(jié)果發(fā)表意見及評價，通過政府外部的反饋，聽到民眾的心聲，找出問題，從而作為切入點去推動政務(wù)信息公開的深入發(fā)展。另外，政府還應(yīng)邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者社會團體的有關(guān)人士參與信息公開的評議，為政務(wù)公開的規(guī)范發(fā)展出謀劃策。