“富民強省”的財政政策研究:基于可持續(xù)財政理論視角

鄧力平 胡 巍

摘要：“富民強省”，是湖南省委省政府貫徹落實科學發(fā)展觀，結合湖南省情提出的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。我們基于可持續(xù)財攻理論視角，從發(fā)展性和公共性兩個角度論述財政政策應當如何為“富民強省”戰(zhàn)略服務。

關鍵詞：富民強??；可持續(xù)財政；政策研究

中圖分類號：F123.2

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2529(2009)05-0072-03

一、可持續(xù)財政理論與“富民強省”財政政策的結合

中國現(xiàn)階段的財政是國家財政、公共財政和發(fā)展財政的有機結合(鄧力平，2007a)，理由如下：其一，只要國家存在，任何財政都是國家財政，這是財政的本質；其二，在市場經濟條件下財政主要體現(xiàn)為公共財政的形式，即要滿足社會公共需要，提供公共產品；其三，發(fā)展財政是財政在發(fā)展中國家特定歷史階段的重要特征，這是我國社會主義初級階段的基本國情決定的，現(xiàn)階段我們仍然是發(fā)展中國家，財政作為社會先行資本要為促進經濟社會發(fā)展服務。這就是我們在研究當前財政問題時所倡導的“三位一體”的分析框架。

可持續(xù)財政指的是：在上述“三位一體”的分析框架中，在科學發(fā)展觀的指導和對中國國情的準確把握下，既研究財政對經濟社會可持續(xù)發(fā)展的作用，又研究財政自身的可持續(xù)發(fā)展問題?！翱沙掷m(xù)財政”涵蓋了“可持續(xù)發(fā)展”與“財政”的雙向關系，是兩者的有機結合。

可持續(xù)財政理論(鄧力平，2007b，2008a，2008b，2008c)認為財政政策在區(qū)域科學發(fā)展中的作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是財政政策如何促進區(qū)域經濟科學發(fā)展，這部分以財政的發(fā)展性(發(fā)展財政)為主，主要講財政政策如何引導、促進區(qū)域經濟科學發(fā)展目標的實現(xiàn)；二是財政自身如何可持續(xù)發(fā)展，這一部分以財政的公共性(公共財政)為主，主要講財政如何可持續(xù)地提供符合科學發(fā)展要求的公共產品與服務。

“富民強省”，是湖南省委省政府貫徹落實科學發(fā)展觀，結合湖南省情，提出的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。財政政策如何為“富民強省”戰(zhàn)略服務，筆者認為主要體現(xiàn)在兩個方面：一是致力于強省，也就是我們講的發(fā)展財政，促進經濟社會科學發(fā)展；二是致力于富民，也就是我們講的公共財政，可持續(xù)地提供公共產品和服務。

二、發(fā)展性(強省)財政政策研究

1基本定位

湖南提出的“富民強省”戰(zhàn)略中的“強省”，是指要加快由農業(yè)大省向經濟強省的轉變，使湖南走在中部崛起的前列。財政政策如何為“強省”戰(zhàn)略服務，筆者認為，應該在科學發(fā)展觀的指導下，主要定位在兩個方面：其一，從宏觀層面上來講，財政政策要為湖南成為國家主體功能區(qū)重點開發(fā)區(qū)域的組成部分提供政策支持，為湖南走在中部崛起的前列服務；其二，從微觀層面上來講，財政政策要引導、促進湖南的微觀市場主體科學發(fā)展，為湖南加速推進新型工業(yè)化服務。這與可持續(xù)財政理論中的發(fā)展性財政政策定位是一致的。

2宏觀層面：緊緊圍繞主體功能區(qū)建設

推進主體功能區(qū)建設，是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措。在國家層面上，湖南應該抓住國家支持中部崛起的重大機遇，利用區(qū)域良好的資源環(huán)境承載能力，積極爭取國家主體功能區(qū)重點開發(fā)區(qū)域；在省內，湖南應該按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃的有關要求。結合省情，科學劃分四大主體功能區(qū)域。財政政策作為宏觀調控的重要工具。要緊緊圍繞主體功能區(qū)建設，為湖南走在中部崛起的前列服務，為湖南區(qū)域協(xié)調發(fā)展服務，重點把握以下三個方面：

其一，加大基礎設施建設支持力度。湖南要成為國家重點發(fā)展區(qū)域，主動承接長三角和珠三角的產業(yè)轉移，基礎設施建設尤為重要，尤其是交通基礎設施，財政資金要發(fā)揮支持、引導作用，建立健全以高速公路、快速鐵路、水上運輸、空港為主骨架、主樞紐的現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，主動承接長三角和珠三角。

其二，實行主體功能區(qū)區(qū)別對待的財政政策。對于優(yōu)先開發(fā)地區(qū)，財政政策主要定位于引導產業(yè)結構升級，促進經濟發(fā)展方式轉變；對于重點開發(fā)地區(qū)，財政政策主要定位于引導承接優(yōu)先開發(fā)地區(qū)產業(yè)轉移，培養(yǎng)新的經濟增長極；對于限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)，財政政策主要定位加大生態(tài)建設和保護投入，探索生態(tài)補償機制。

其三，加快相關財政體制改革步伐。主體功能區(qū)劃分的具體方案呼之欲出，要實行主體功能區(qū)不同的財政政策，建立和完善財權和事權相匹配的地方財政體制、重塑財政績效評價體制至關重要，各級地方財政部門應該解放思想，轉變觀念，先行先試，加快財政體制改革步伐，主動融入各項有利于主體功能區(qū)建設的各項財政體制改革。

3微觀層面：著力養(yǎng)好“五種魚”

在市場經濟條件下，“市場經濟的大環(huán)境”好比“水”，“市場經濟主體”好比“魚”，“魚”雖然有其自身發(fā)展的規(guī)律，但由于“水”還不盡理想，我們需要通過“放水”來進行調控，引導、促進其又好又快發(fā)展。

養(yǎng)什么魚?要結合湖南發(fā)展實際情況，養(yǎng)有利于科學發(fā)展，有利于加速推進湖南新型工業(yè)化的魚。具體有五種：一是發(fā)揮比較優(yōu)勢，養(yǎng)“品牌魚”?！捌放启~”是指與其他競爭性區(qū)域主體相比有比較優(yōu)勢的行業(yè)和企業(yè)，也指在湖南省內具有比較優(yōu)勢的行業(yè)和企業(yè)。二是鼓勵自主創(chuàng)新，養(yǎng)“科技魚”?！翱萍剪~”是指崇尚自主創(chuàng)新，注重科技成果轉換的企業(yè)。三是引導持續(xù)發(fā)展，養(yǎng)“兩型魚”?！皟尚汪~”是指注重資源節(jié)約和環(huán)境友好，低能耗、清潔生產的企業(yè)。四是優(yōu)化產業(yè)結構，養(yǎng)“服務魚”?！胺蒸~”是指國家支持的現(xiàn)代服務性行業(yè)和企業(yè)，特別是現(xiàn)代金融、物流、商務、信息等生產性服務業(yè)。五是促進外向經濟，養(yǎng)“開放魚”?！伴_放魚”是指那些有能力走出湖南走出國門配置資源和尋找市場的企業(yè)。

如何放水?“放水”的目的在于“養(yǎng)魚”，要養(yǎng)的“魚”已經確定，接下來就是如何有的放矢，“因魚放水”。通俗講，即指財政政策采用什么方式來引導、促進市場微觀主體科學發(fā)展。筆者認為：一是加大財政直接投入和補貼力度，促進現(xiàn)有“五魚”微觀主體發(fā)展，增強核心競爭力，引導市場微觀主體向“五魚”轉型，實現(xiàn)科學發(fā)展；二是適度運用稅收政策，比如“創(chuàng)新”型企業(yè)的研發(fā)成本酌量稅前扣除優(yōu)惠、“兩型”企業(yè)的酌情加速折舊政策等等；三是綜合運用各種財政工具，由于市場經濟有其自身的運行規(guī)律，財政支持經濟社會科學發(fā)展要把握好度，不能大包大攬，尤其在經濟發(fā)展水平和財力都還不高的情況下，財政應該綜合運用專項、補貼、國債、貼息、外貸、轉移支付、政府采購、稅收等各種政策工具來支持、引導市場微觀主體科學發(fā)展；四是創(chuàng)新財政工具，發(fā)揮財政“四兩撥千斤”的作用，引導社會資金來促進市場微觀主體科學發(fā)展，比如“國家清潔基金”、湖南正在做的“政府引導基金”和“上市公司引導基金”都是很好的啟示。

三、公共性(富民)財政政策研究

1基本定位

湖南提出的“富民強省”戰(zhàn)略中的“富民”，就是要加快由總體小康向全面小康的轉變，讓全省人民盡快過上富裕的生活。財政政策如何為“富民”戰(zhàn)略服務，筆者認為，在促進經濟

科學發(fā)展的同時一定要重點關注民生，以人為本，統(tǒng)籌兼顧，可持續(xù)地提供公共產品和服務，不斷提高人民群眾的生活水平。公共性財政政策的核心是可持續(xù)地提供公共產品和服務，具體又包括兩個方面的內容：其一，在立足湖南省省情的基礎上，研究湖南公共產品和服務的可持續(xù)提供問題；其二，根據(jù)可持續(xù)公共財政的要求，結合湖南實際，探討公共預算管理體制的完善，即如何通過公共預算管理體制的改革來保障實施公共產品和服務的可持續(xù)提供。這與可持續(xù)財政理論中的公共性財政政策定位是一致的。

2公共產品和服務如何可持續(xù)提供

財政如何做到可持續(xù)地提供公共產品和服務。我們認為應該重點把握以下六個必要條件：

一是公共產品和服務的可持續(xù)提供必須要有可持續(xù)財力作保障，這是公共產品可持續(xù)提供的財力論，也是我們講的做好做大“財政蛋糕”的理念。湖南“財政蛋糕”要做好做大，經濟蛋糕做好做大是基礎，但也不能忽視財政蛋糕做大過程中的一些不可持續(xù)現(xiàn)象，不能忽視財政自身的可持續(xù)發(fā)展。

二是公共產品的可持續(xù)提供必須以讓人民分享改革發(fā)展成果為目的，這是公共產品可持續(xù)提供的目的論。近年來，湖南經濟高速穩(wěn)定增長，財政收入連年顯著增加，在經濟蛋糕和財政蛋糕越做越大的同時，人民群眾對公共產品的需求也在逐年提高，滿足人民群眾日益增加的對公共產品的需求，讓人民群眾分享改革和經濟高速發(fā)展的成果，這是公共產品可持續(xù)提供的基本出發(fā)點。

三是公共產品的可持續(xù)提供必須堅持“廣覆蓋”和“可持續(xù)”的結合，我們是在“廣覆蓋”的前提下討論“可持續(xù)”的，這是公共產品可持續(xù)提供的能力論。近年來中央財政明確提出的公共產品提供之“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的“十二字”方針就是這種理念的體現(xiàn)，必須加以理解與貫徹落實。我們講“廣覆蓋”，就是說在現(xiàn)階段，我們還無法全面完全地提供公共產品，只能是“?；尽?，只能是強調公共產品提供的層次性，只能對基本與非基本的公共產品加以區(qū)分，按照輕重緩急，講究循序漸進。

四是公共產品的可持續(xù)提供必須要制度化，要形成公共產品可持續(xù)提供的長效機制，這是公共產品可持續(xù)提供的體制論。由于現(xiàn)階段公共產品的充分提供還存在很多約束條件，而公共產品提供往往都帶有很強的剛性趨向，今年提供了以后每年都要提供，這也就決定了我們在提供新增公共產品時不僅要量力而行，而且還要引導人民群眾的合理預期，要長期規(guī)劃，逐步實現(xiàn)。

五是公共產品的可持續(xù)提供必須倡導多元化投入的理念，這是公共產品可持續(xù)提供的多元論。公共部門經濟學原理強調，從原則上說，私人部門提供私人產品，公共部門提供公共產品，但在理論與實踐中。都仍然存在交叉提供的情況。必須強調的是，在發(fā)展仍然是湖南第一要務的背景下，在公共部門提供公共產品仍然存在“緊約束”的條件下，更應該提倡公共產品的多層次提供，財政要積極引導并形成多元化的投入機制，這是實現(xiàn)公共產品可持續(xù)提供的一個重要補充條件。

六是公共產品的可持續(xù)提供必須要努力做到“量”與“質”的統(tǒng)一，這是公共產品可持續(xù)提供的質量論。任何產品，都是質與量的統(tǒng)一，私人產品是這樣，公共產品也不例外。改革開放初期，我們從計劃經濟短缺條件下走出來，首先關注的是私人產品的量，而后是私人產品質與量的結合，先有量，再到質；而在私人產品已經較為豐富且質與量統(tǒng)一已有長足進展的今天，我們首先重點談的是公共產品的量，談的是要不斷增加公共財政陽光之照耀，但從可持續(xù)的角度看問題，我們現(xiàn)在就要開始注重研究公共產品質與量的統(tǒng)一了。進而，我們應根據(jù)不同公共產品的特征，具體地探尋最大化滿足人們對“質優(yōu)量多”公共產品需求的實現(xiàn)途徑。那么什么是“質優(yōu)”的公共產品?我們認為“質優(yōu)”的公共產品是在處理發(fā)展財政和公共財政兩者關系的基礎上，最大化滿足人民群眾需要的公共產品。比如說，教育、社會保障、環(huán)境保護，它們既是較好體現(xiàn)以人為本、民生利益的公共產品，又是經濟社會可持續(xù)發(fā)展的動力，對于這類公共產品要優(yōu)先進行保障。

3公共預算管理體制如何完善

要做到公共產品可持續(xù)提供除了要滿足上述六個必要條件外，還必須要有一個與可持續(xù)公共財政相對應的公共預算管理機制。公共預算管理是什么?在市場經濟與公共財政條件下，這一體制有兩方面的涵義。一是在市場為主配置資源的前提下，要能建立一套有利于遏制公共部門占有資源內在沖動的管理機制與辦法，二是在公共部門必須占有一定資源的前提下，要能形成一套有效地履行職能，特別是有效提供公共產品的機制，簡言之，就是要“抑沖動、保提供”。而從公共產品可持續(xù)提供的角度看問題，特別是在當前財政收入狀況明顯好轉、廣大群眾對公共產品的要求日益強烈的條件下，我們還要求公共預算管理能從制度上促進與保證公共產品提供長效機制的形成。

為了確保能夠合理安排、量人為出、提高效率、保證持續(xù)，真正有利于公共產品的可持續(xù)提供，我們要根據(jù)財政部提出的“依法理財與科學管理”要求來加強公共預算管理，要堅持對財政收支“科學化、精細化管理”的各項理念。例如，“精細財政”理念要求在財政收入連年顯著增加的條件下，要對財政收入來源的可持續(xù)性進行客觀把握，要對每一項支出進行精心細致的預算與審查。再如，“透明財政”：與“法治財政”理念要求所有增超收入的安排都要在法治的框架下運作，要求通過依法理財、依法監(jiān)督的過程來確保公共產品的可持續(xù)供應；同樣，“績效財政”理念強調財政支出必須力爭帶來績效，因為只有能產生績效的財政支出才有其強大的生命力，才能真正保障公共產品的可持續(xù)提供。筆者認為，在當前財政收支狀況的新形勢下，只要堅持將公共財政、公共預算的基本理念與中國國情緊密結合，注重形成一套有利于公共產品可持續(xù)提供的公共預算管理機制，就能真正在可持續(xù)的條件下實現(xiàn)“民生財政”這一政策目標。

具體說來，我們應該從公共預算管理的各個環(huán)節(jié)人手，加快可持續(xù)公共預算管理體制的構建。首先，我們應該加快部門預算制度的改革與完善，以此為突破口來推動財政收支的科學化與精細化管理進程。只有把部門預算編細、編準、編精，才能為全面有效地推行政府集中采購、國庫集中收付等其他公共預算管理方法提供良好的基礎。其次，我們要加快建立綜合財政預算的步伐，做到預算編制科學合理、系統(tǒng)全面，切實從縱橫這兩個方面來加大部門綜合預算的統(tǒng)籌安排力度。其三，我們要建立健全覆蓋財政運行全過程的監(jiān)督機制，形成對公共產品提供全過程的管理。要堅持對該過程“事前”、“事中”與“事后”的系統(tǒng)管理監(jiān)督，遵循“合意導向”原則，對任何支出與項目在事先予以嚴格審核；遵循“合規(guī)導向”原則，對支出與使用過程實行嚴格的審計管理，始終介人事中監(jiān)控環(huán)節(jié)，確保財政資金使用的規(guī)范性；遵循“績效導向”原則，搞好事后的績效評價，努力提高財政資金使用的配置效率。