支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財(cái)政政策研究

吳川

【摘 要】改革開(kāi)放以來(lái)，隨著改革開(kāi)放程度的持續(xù)深入，以及國(guó)際大環(huán)境的不斷變化，在經(jīng)濟(jì)總量迅猛擴(kuò)張的同時(shí)，諸多深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾與難題也凸現(xiàn)出來(lái)。結(jié)構(gòu)性問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，所以解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題關(guān)鍵在于改革。因此本文簡(jiǎn)單分析了關(guān)于改革的研究的方法。有針對(duì)性地減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)高新產(chǎn)業(yè)扶持力度，提高全要素生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)變財(cái)政支持方式，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推廣運(yùn)用PPP模式，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制等方面來(lái)改革社會(huì)保障制度，保障結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；財(cái)政；政策研究

2015年11月10日舉行的中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會(huì)議上，習(xí)近平主席首次提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的概念，稱“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力”。李克強(qiáng)總理隨后也在“十三五”《規(guī)劃綱要》編制工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要在供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向中高端。

所謂“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，有別于以往需求端刺激，是回到增長(zhǎng)本源，強(qiáng)調(diào)制度供給，構(gòu)建發(fā)展新體制，以期通過(guò)供給端發(fā)力破除當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所面臨的困境，提高社會(huì)全要素生產(chǎn)率，釋放我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力。這并非是我國(guó)首次提出供給側(cè)改革，細(xì)數(shù)以往的經(jīng)濟(jì)改革措施，從聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到國(guó)有企業(yè)減員增效，實(shí)際上都屬于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

但總體來(lái)講，近20年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)刺激政策主要還是以需求管理為主，各項(xiàng)總量調(diào)控政策實(shí)際上都是以促進(jìn)消費(fèi)、投資、出口這“三駕馬車”為目的。然而，需求管理多是短期內(nèi)的調(diào)控，一個(gè)傾向于需求管理的政府，容易采取刺激性政策和對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行直接干預(yù)。而當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)所面臨的是長(zhǎng)期性、結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，傳統(tǒng)的需求管理手段已難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為了解決當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實(shí)環(huán)境

（一）傳統(tǒng)需求管理已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)需要

改革開(kāi)放以來(lái)，不論是財(cái)政政策還是貨幣政策的出臺(tái)，大都是以“三駕馬車”理論框架為基礎(chǔ)，其本質(zhì)還是需求管理，即政策的施力重心均脫不開(kāi)促進(jìn)消費(fèi)、增加投資、擴(kuò)大出口這三個(gè)方面，以此帶動(dòng)社會(huì)總需求的增加，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

但隨著改革開(kāi)放程度的持續(xù)深入，以及國(guó)際大環(huán)境的不斷變化，在經(jīng)濟(jì)總量迅猛擴(kuò)張的同時(shí)，諸多深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾與難題也凸現(xiàn)出來(lái)。具體表現(xiàn)為五個(gè)方面：一是結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸凸顯，前期過(guò)度的低質(zhì)、重復(fù)投資引發(fā)了產(chǎn)能過(guò)剩，并且絕大多數(shù)產(chǎn)能處于價(jià)值鏈的最底層。二是2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生以后，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入到長(zhǎng)周期的經(jīng)濟(jì)衰退之中，在此背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取去債務(wù)化政策，使得國(guó)際需求持續(xù)低迷，造成我國(guó)以基本工業(yè)品出口為核心的外需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式難以為繼。三是隨著境外消費(fèi)成本的降低，以及民眾收入的增加，國(guó)內(nèi)部分低質(zhì)、低效的產(chǎn)品已無(wú)法滿足國(guó)內(nèi)民眾日益增長(zhǎng)的品質(zhì)需求，使得部分內(nèi)需轉(zhuǎn)化為外需。四是由于以往的貨幣政策大都以降息降低企業(yè)融資成本為主要調(diào)控手段，使得企業(yè)金融杠桿處于很高的水平，這在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，金融風(fēng)險(xiǎn)增大。五是隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，我國(guó)稅收進(jìn)入也隨之下降，但是財(cái)政支出剛性使得財(cái)政收支缺口增加，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，再次運(yùn)用大規(guī)模的財(cái)政支出政策擴(kuò)大內(nèi)需已不可取。

在傳統(tǒng)需求端改革已無(wú)法滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的情況下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為我們提供了一條新的道路，當(dāng)前我國(guó)必須正視國(guó)內(nèi)供求關(guān)系矛盾、市場(chǎng)資源配置效率低下等問(wèn)題，尋求新的調(diào)控思路，將政策施力的重心由需求端轉(zhuǎn)至供給端。

（二）結(jié)構(gòu)性問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著周期性、總量性等一系列問(wèn)題，但結(jié)構(gòu)性問(wèn)題最為突出，是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的主要問(wèn)題，具體主要存在三個(gè)方面：

一是有效供給不足，國(guó)內(nèi)民眾在消費(fèi)時(shí)，由簡(jiǎn)單注重?cái)?shù)量變?yōu)橘|(zhì)、量并重，但是當(dāng)前我國(guó)許多企業(yè)仍舊是追尋產(chǎn)量，忽視質(zhì)量，導(dǎo)致與消費(fèi)者的實(shí)際需求脫節(jié)，無(wú)法真正激發(fā)國(guó)內(nèi)民眾的消費(fèi)潛力。

二是同質(zhì)供給過(guò)多，過(guò)剩產(chǎn)能難以消化，供需矛盾尖銳。由于過(guò)去幾十年的城鎮(zhèn)化建設(shè)和近十年的房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展，導(dǎo)致了建筑原材料行業(yè)過(guò)度擴(kuò)張，尤其是鋼鐵、水泥等行業(yè)的產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，成為了當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的一個(gè)重要難題。

三是全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致社會(huì)總需求增長(zhǎng)緩慢，激化供需結(jié)構(gòu)矛盾。當(dāng)前不管是從全國(guó)層面還是省域?qū)用鎭?lái)看，地區(qū)與地區(qū)間存在較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。這種差距會(huì)導(dǎo)致為數(shù)不多的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市成為人口聚集地和消費(fèi)中心，而其他的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市則會(huì)出現(xiàn)人口外流以及社會(huì)消費(fèi)不足的情況，但是由于生活在欠發(fā)達(dá)城市的人口占絕大多數(shù)，因此會(huì)造成全國(guó)范圍內(nèi)的總需求增長(zhǎng)不足。

總的看來(lái)，這些問(wèn)題是在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中逐步形成的，因此，對(duì)這些長(zhǎng)期的問(wèn)題并不能指望通過(guò)一些簡(jiǎn)單的政策來(lái)解決，而是要進(jìn)行體制改革，重點(diǎn)通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革解決供給側(cè)問(wèn)題。

（三）解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題關(guān)鍵在于改革

解決供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的根本途徑在于改革。新時(shí)期，由于社會(huì)供需矛盾成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾，同時(shí)供給側(cè)問(wèn)題在該矛盾中起決定性作用，因此要解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所面臨的問(wèn)題就要從供給側(cè)角度出發(fā)，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)供給側(cè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的改革。

首先，改革經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行供給側(cè)改革的先決條件就是要理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系。保證政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)控中不越位，市場(chǎng)調(diào)節(jié)可以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。只有減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)和對(duì)市場(chǎng)的過(guò)分調(diào)節(jié)，真正做到尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，這樣才能激發(fā)市場(chǎng)活力，讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)供需結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

其次，改革財(cái)稅體制，核心是理順中央與地方間的財(cái)權(quán)和事權(quán)。當(dāng)前我國(guó)所面臨的產(chǎn)能過(guò)剩以及房地產(chǎn)庫(kù)存問(wèn)題很大程度上是由于政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配造成的。由于政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府財(cái)政吃緊。這種情況下，地方政府為了增加財(cái)政收入，一方面，實(shí)行土地財(cái)政，通過(guò)大量賣地籌得財(cái)政資金，這樣不僅變相抬高了當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)，造成房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展、庫(kù)存增加，同時(shí)增加了金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面忽略當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，大力引進(jìn)能夠提供高額賦稅的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，導(dǎo)致地區(qū)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展雷同，部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。推進(jìn)財(cái)稅體制改革可以有效緩解地方財(cái)政支出壓力，化解產(chǎn)能過(guò)剩和金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

再次，改革經(jīng)濟(jì)所有制。國(guó)有企業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制中占主導(dǎo)地位，由于政府權(quán)力的過(guò)度干預(yù)以及部分國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力尋租行為，導(dǎo)致一些企業(yè)資源配置低下，同時(shí)阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革。鼓勵(lì)非公有資本參與到國(guó)有企業(yè)中來(lái)，促進(jìn)非公有制企業(yè)的發(fā)展，可以增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力，強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)作用。

最后，改革市場(chǎng)監(jiān)管體制。當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)督體制不健全，導(dǎo)致市場(chǎng)上存在著各種各樣的假冒偽劣產(chǎn)品，在很大程度上降低了民眾的消費(fèi)需求，這也是導(dǎo)致我國(guó)產(chǎn)品市場(chǎng)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩的一個(gè)重要原因。通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管體制的改革，可以保障市場(chǎng)上的產(chǎn)品質(zhì)量，重建消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的信心，提高民眾的有效需求，保證產(chǎn)品的供需平衡。

我們不難看出當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)所面臨的主要是供給側(cè)、結(jié)構(gòu)性、體制性的問(wèn)題，這些都不可能通過(guò)以往短期的需求側(cè)刺激政策來(lái)進(jìn)行解決，因此必須通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。

二、財(cái)政支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策框架

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)供給側(cè)改革時(shí)，在財(cái)政方面采取的措施主要是實(shí)施大規(guī)模減稅政策，推行公共產(chǎn)品與服務(wù)的市場(chǎng)化改革，制定著力于改善長(zhǎng)期供給的公共支出政策。雖然不同國(guó)家、不同時(shí)期所面臨的形勢(shì)和自身特點(diǎn)不盡相同，我國(guó)正在進(jìn)行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與西方國(guó)家的改革也有顯著區(qū)別，但其取得的經(jīng)驗(yàn)仍值得我們借鑒。

財(cái)政支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)牢牢把握“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，以發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，提高全要素生產(chǎn)率為目標(biāo)，以“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，實(shí)行宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底”為總體思路，以“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”為現(xiàn)實(shí)路徑，系統(tǒng)謀劃，協(xié)同推進(jìn)，從制度、公共產(chǎn)品和生產(chǎn)要素三個(gè)方面優(yōu)化供給，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供源源不竭的動(dòng)力。

（一）有針對(duì)性地減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力

一是實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅。認(rèn)真落實(shí)“營(yíng)改增”政策，確保改革行業(yè)稅負(fù)只減不增。實(shí)施“煤炭資源稅”和“稀土、鎢、鉬資源稅”的從價(jià)計(jì)征改革，減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。嚴(yán)格執(zhí)行降低制造業(yè)增值稅、落實(shí)小微企業(yè)稅收優(yōu)惠、落實(shí)高新企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是落實(shí)行政事業(yè)性收費(fèi)減免，規(guī)范涉企收費(fèi)行為。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家取消、停征、整合涉企收費(fèi)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)家涉企收費(fèi)項(xiàng)目按收費(fèi)下限執(zhí)行。三是降低社保繳費(fèi)。制定降低企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的具體措施，對(duì)困難企業(yè)、行業(yè)制定單獨(dú)的社保繳費(fèi)政策，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（二）加強(qiáng)財(cái)政對(duì)高新產(chǎn)業(yè)扶持力度，提高全要素生產(chǎn)率

一是發(fā)揮財(cái)政的鼓勵(lì)引導(dǎo)作用，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位。二是發(fā)揮財(cái)政的資金支持作用，為一些投資規(guī)模大，風(fēng)險(xiǎn)程度高、盈利周期長(zhǎng)的創(chuàng)新項(xiàng)目提供和創(chuàng)新企業(yè)提供一定的資金支持。三是在稅收、政府采購(gòu)等政策方面對(duì)技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)，尤其是中小微企業(yè)給予傾斜。四是加強(qiáng)對(duì)高新人才的物質(zhì)激勵(lì)，對(duì)地區(qū)內(nèi)創(chuàng)新和研發(fā)科技人員及技術(shù)人才實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）轉(zhuǎn)變財(cái)政支持方式，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是整合財(cái)政資金，撬動(dòng)社會(huì)資本。整合各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，形成規(guī)模較大的政府投資引導(dǎo)基金（母基金），與國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的私募基金、產(chǎn)業(yè)基金合作設(shè)立專項(xiàng)基金（子基金），重點(diǎn)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和出創(chuàng)型、成長(zhǎng)型企業(yè)發(fā)展。二是推進(jìn)基金的專業(yè)化市場(chǎng)化運(yùn)作，減少政府對(duì)基金管理和使用的具體限制，只承擔(dān)監(jiān)管者和出資人的職責(zé)，通過(guò)組建基金管理公司，將基金交由更熟悉市場(chǎng)規(guī)則和項(xiàng)目前景的專業(yè)人員管理，切實(shí)發(fā)揮資金使用效益。三是明確基金存續(xù)期限，實(shí)現(xiàn)基金合理退出，將基金從“一次性投入”變?yōu)椤把h(huán)使用”，確?；鸨Ｖ翟鲋档耐瑫r(shí)避免政府與企業(yè)長(zhǎng)期爭(zhēng)利。

（四）推廣運(yùn)用PPP模式，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制

一是加強(qiáng)制度建設(shè)。建立PPP工作機(jī)構(gòu)，完善工作機(jī)制；制定相關(guān)規(guī)章制度，完善PPP運(yùn)作環(huán)境，保證項(xiàng)目規(guī)范、高效實(shí)施。二是設(shè)立PPP融資支持基金，吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目融資，為PPP項(xiàng)目順利實(shí)施提供資金支持。三是推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)。在加快建設(shè)全國(guó)示范項(xiàng)目的同時(shí)，選擇交通、環(huán)保、稅務(wù)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障性安居工程等領(lǐng)域建設(shè)若干省級(jí)示范項(xiàng)目，充分發(fā)揮示范作用。

（五）改革社會(huì)保障制度，保障結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施

一是發(fā)揮社會(huì)保障的逆周期調(diào)節(jié)作用，落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等統(tǒng)籌、擴(kuò)面等政策，劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金，確保補(bǔ)助資金足額籌集，穩(wěn)妥推進(jìn)社?；鸬亩嘣顿Y運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)其保值增值。二是推進(jìn)體制創(chuàng)新，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算精算平衡的基礎(chǔ)上，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的合理分擔(dān)機(jī)制。三是整合資金，重點(diǎn)用于鋼鐵、煤炭等去產(chǎn)能任務(wù)較重的行業(yè)和企業(yè)，對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)關(guān)閉和職工安置給予獎(jiǎng)補(bǔ)，幫助解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題，為結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施政策性托底。

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[3]財(cái)政政策支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒[J]. 李子倫，馬君. 財(cái)政研究. 2014（06）