人民監(jiān)督員制度的權(quán)利屬性和監(jiān)督效力

陶　琦　毛　勁

人民監(jiān)督員制度是在我國(guó)法制框架內(nèi)進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，從2003年試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，引起了廣泛的關(guān)注，學(xué)者專家們分別從不同的視角和不同的層面對(duì)人民監(jiān)督員制度諸多方面的問(wèn)題進(jìn)行了論述和探討。在此，筆者就人民監(jiān)督員制度的權(quán)利屬性和監(jiān)督效力談點(diǎn)看法，就教于方家。

人民監(jiān)督員的權(quán)利屬性是一種公民權(quán),是公民權(quán)中的批評(píng)、建議權(quán)

人民監(jiān)督員制度確立的法理依據(jù)是憲法、人民檢察院組織法和檢察官法，其目的就是公民通過(guò)行使憲法賦予的批評(píng)、建議、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利，參與國(guó)家司法事務(wù)，確保檢察權(quán)的正確行使。憲法第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！睉椃ǖ?1條又規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”。人民監(jiān)督員制度就是人民通過(guò)“人民監(jiān)督員制度”這種“途徑和形式”來(lái)管理、監(jiān)督國(guó)家的司法事務(wù)，來(lái)行使對(duì)檢察機(jī)關(guān)和檢察官的“批評(píng)和建議的權(quán)利”。同時(shí)，憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！比嗣駲z察院組織法第7條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是，貫徹群眾路線，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，接受群眾監(jiān)督?！睓z察官法第8條規(guī)定，檢察官應(yīng)當(dāng)“接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督”。人民監(jiān)督員制度在更具體的層面實(shí)現(xiàn)了人民群眾對(duì)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在人民監(jiān)督員和檢察機(jī)關(guān)這兩個(gè)主體中，前者行使的是公民權(quán)，既公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)行為的批評(píng)、建議權(quán)；后者行使的是國(guó)家全力，即國(guó)家法律監(jiān)督的權(quán)力；在兩者的關(guān)系中，人民監(jiān)督員是監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)是被監(jiān)督者。人民監(jiān)督員制度在在司法監(jiān)督這個(gè)層面更加具體的詮釋了“一切權(quán)力屬于人民”。因此人民監(jiān)督員制度實(shí)質(zhì)上就是公民行使憲法賦予的對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員進(jìn)行監(jiān)督、批評(píng)、建議的權(quán)利在檢察工作中的具體形式和表現(xiàn)，是社會(huì)力量制衡和彌補(bǔ)司法運(yùn)作的制度形式。人民監(jiān)督員的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種公民權(quán)。人民監(jiān)督員制度在憲法的高度實(shí)現(xiàn)了公民批評(píng)、建議、監(jiān)督的公民權(quán)與“人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)”的有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一，對(duì)保障公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)和檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立、公正行使檢察權(quán)具有重要意義。

人民監(jiān)督員制度是獨(dú)立于檢察體制之外的民主監(jiān)督，是啟動(dòng)相關(guān)司法程序的程序性監(jiān)督

由于人民監(jiān)督員制度是由檢察機(jī)關(guān)自身提出的，而且處于草創(chuàng)初期，許多方面不盡完善，如人民監(jiān)督員選聘方式、任免主體，監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等方面的規(guī)定不盡如人意，因此，不少人就把人民監(jiān)督員制度定位于是檢察體制內(nèi)的監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)在作秀，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的?；蛟S，現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度中人民監(jiān)督員由檢察機(jī)關(guān)自己聘任等操作模式會(huì)讓人誤會(huì)，但就本質(zhì)而言，人民監(jiān)督員制度的權(quán)利屬性是公民權(quán)就決定了它只能是獨(dú)立于檢察體制之外的民主監(jiān)督，是權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)力，而不是權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力。這種監(jiān)督直接啟動(dòng)監(jiān)督程序，影響實(shí)體處理，但不直接決定實(shí)體。這是人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度最根本的區(qū)別。

一方面，監(jiān)督的主體人民監(jiān)督員不是執(zhí)法主體，不是編外檢察官，也不是訴訟參與人，而是人民群眾代表，其任免主體應(yīng)是同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。另一方面，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)不能對(duì)抗檢察機(jī)關(guān)的決定。人民監(jiān)督員既不能要求被監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)必須按照自己的監(jiān)督意見(jiàn)處理案件，也不能代替被監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)作出決定，更不能在被監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)拒絕接受自己的監(jiān)督意見(jiàn)時(shí)對(duì)其采取某種具有強(qiáng)制力的制裁，只是引起審查、討論決定、復(fù)查等程序。即“檢察長(zhǎng)審查后…不同意人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會(huì)討論決定”“檢察委員會(huì)的決定與人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說(shuō)明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察委員會(huì)的決定有異議的，可以要求上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)核。上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)復(fù)核并及時(shí)反饋結(jié)果?！保ā蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》第21條、第22條）

而人民陪審員制度則不同，根據(jù)《人民法院組織法》第十條第一款和第三十八條第二款規(guī)定：“人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行”、“人民陪審員在人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，是他參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等的權(quán)利?！币虼?，人民陪審員行使的是審判權(quán)，進(jìn)行的是實(shí)體監(jiān)督。

由于人民監(jiān)督員制度來(lái)源于憲法賦予公民的批評(píng)、建議、監(jiān)督等公民權(quán)，監(jiān)督的落腳點(diǎn)在于引起下一程序，不決定實(shí)體，但積極影響實(shí)體，體現(xiàn)出監(jiān)督的程序性效力。所以它是獨(dú)立于檢察體制之外的民主監(jiān)督，是啟動(dòng)相關(guān)司法程序的程序性監(jiān)督。