職工民主參與法律內(nèi)涵與制度保障

原朝陽

【摘要】職工的民主參與是指包括企業(yè)和學(xué)校等事業(yè)單位職工在內(nèi)的所有勞動者依法參與企事業(yè)單位的管理活動的權(quán)利。文章依據(jù)《憲法》、《勞動法》等法律法規(guī)，論述了職工民主參與的內(nèi)涵、法律依據(jù)和法定形式，提出職工民主參與制度不僅是保護職工合法權(quán)益的需要，也是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容及構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的重要舉措。

【關(guān)鍵詞】民主參與 權(quán)利 法律內(nèi)涵 制度保障

【中圖分類號】D61 【文獻標(biāo)識碼】A

職工民主參與制度不僅是保護職工合法權(quán)益的需要，也是人民當(dāng)家作主行使民主權(quán)利的主要途徑，更是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容及構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的重要舉措。

職工民主參與的法律內(nèi)涵

職工的民主參與亦稱職工民主管理、勞動參與，是指包括企業(yè)和學(xué)校等事業(yè)單位的職工在內(nèi)的所有勞動者依法參與企事業(yè)單位管理活動的權(quán)利。職工民主參與有以下特點：一是具有憲法、勞動法、工會法等法律法規(guī)保障的一項法定權(quán)利。二是職工參與企事業(yè)單位管理的權(quán)利，不是代替管理者進行管理。參與權(quán)的實現(xiàn)需要職工和管理者之間協(xié)調(diào)與合作，特別需要管理者的配合，否則難以實現(xiàn)。三是以職工身份參與單位事務(wù)管理，而非以股東或其他身份行使管理權(quán)，應(yīng)注意職工參與權(quán)與股東管理權(quán)是兩種性質(zhì)不同權(quán)利。四是職工民主參與的內(nèi)容，雖然主要是與職工利益密切相關(guān)聯(lián)的職工福利、勞動保護、工資待遇等，但也不僅限于此，應(yīng)包括企事業(yè)單位管理的方方面面。

職工民主參與的法律意義表現(xiàn)在：職工參與是全心全意依靠工人階級，讓人民當(dāng)家作主，行使民主權(quán)利的主要途徑之一；職工參與是中國特色民主政治建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容，是由國家性質(zhì)和制度所決定的；職工參與是勞資雙方溝通信息、交流信息的有效機制之一，對于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系、消除勞資隔閡、化解勞資矛盾、防范勞動糾紛有重要意義；職工參與有利于形成利益共同體和有效發(fā)揮職工的積極性、主動性。

職工民主參與的法制保障

職工民主參與不僅是民主管理方法問題，而且是一個法律問題，有著強有力的以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的各種法律法規(guī)相配套的法制保障體系，違反了就是違法，對此必須要有清晰的認(rèn)識?？蓮囊韵聝煞矫鎭碚J(rèn)識：

我國職工民主參與的立法發(fā)展?；仡欀袊ㄖ剖房煽闯鑫覈鴼v來重視職工民主參與的立法。職工的民主參與可以追溯到新中國成立前的民主革命時期，如《中華蘇維埃勞動法》、《蘇維埃國有工廠管理條例》、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》等文件中就有職工民主參與的規(guī)定。1949年8月10日華北人民政府公布的《關(guān)于在國營、公營工廠企業(yè)中建立工廠管理委員會與工廠代表會議的實施條例》，規(guī)定了凡國營、公營工廠均應(yīng)由廠長、副廠長、總工程師（或主要工程師）即其他生產(chǎn)負(fù)責(zé)人或相當(dāng)于以上數(shù)量的工人職員代表組成管委會，并對管委會的職權(quán)、常委會、職工代表組織和職工代表會議的職權(quán)即職工民主參與的形式人數(shù)、職權(quán)做出規(guī)定。1950年《勞動部關(guān)于在私營企業(yè)中設(shè)立勞資協(xié)商會議的指示》中規(guī)定了私營企業(yè)中設(shè)立勞資協(xié)商會議，作為勞資雙方平等協(xié)商的機關(guān)，可就企業(yè)的生產(chǎn)和職工的待遇等問題進行協(xié)商。1952年2月政務(wù)院財政經(jīng)濟委員會作出了關(guān)于國營、公營工廠建立工廠管理委員會，實行工廠管理民主化、建立工廠管理委員之規(guī)定。1957年4月7日，中共中央在《關(guān)于研究有關(guān)工人階級的幾個重要問題的通知》中規(guī)定把企業(yè)現(xiàn)行的由工會主持的職工代表會議改為職工代表大會，并且適當(dāng)?shù)臄U大它的權(quán)利。1965年7月，中共中央在《國營工業(yè)企業(yè)條例（修正案）》中規(guī)定，企業(yè)的職工代表大會是職工群眾參加管理、監(jiān)督干部、行使三大民主的權(quán)力機關(guān)，由此建立了我國的主要職工民主管理制度及職工代表大會制度。1978年4月中共黨中央在《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》中規(guī)定，工業(yè)企業(yè)單位必須實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會或職工大會制。企業(yè)要定期舉行職工代表大會，聽取工作報告，討論企業(yè)重大問題，對企業(yè)工作提出批評、建議和對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督。1981年《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》規(guī)定所有企業(yè)必須在實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會制的同時，建立和健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會制，發(fā)揚職工群眾主人翁的責(zé)任感，保障職工管理企業(yè)的權(quán)利。職工代表大會是企業(yè)實行民主管理的基本形式，是職工群眾參加決策和管理、監(jiān)督干部的權(quán)力機構(gòu)。1983年4月1日國務(wù)院頒布的《國營工業(yè)企業(yè)暫行條例》規(guī)定企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中實行黨委領(lǐng)導(dǎo)、職工民主管理、廠長行政指揮的原則，企業(yè)的職工代表大會行使民主管理和監(jiān)督的職權(quán)。職工代表大會的權(quán)限和責(zé)任，按《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》中的規(guī)定執(zhí)行。1988年4月13日公布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定了企業(yè)通過職工代表大會和其他形式進行民主管理，并對職工代表會議的職權(quán)作了規(guī)定。1991年9月9日發(fā)布的《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》規(guī)定了集體企業(yè)依照法律的規(guī)定實行民主管理，是企業(yè)民主管理有了法律層面的意義。隨著經(jīng)濟改革的深入發(fā)展，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立以及社會主義法制體系的完善，職工民主參與制度也日益完善。充分體現(xiàn)在《憲法》、《企業(yè)法》、《勞動法》以及《工會法》等法律規(guī)定之中，還有一些單行法律法規(guī)，如《教育法》、《高等教育法》、《教師法》中都有教職工民主參與的規(guī)定，還專門頒布了如《企業(yè)工會工作條例》、《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》等規(guī)范性文件?？傊?，關(guān)于職工民主參與的立法從無到有，從不完善到完善，從規(guī)章制度到法律規(guī)范，以至在根本大法中體現(xiàn)，都為職工民主參與提供了立法保障。

職工民主參與的法制保障。職工民主參與不僅有憲法學(xué)基礎(chǔ)，也有企業(yè)法、工會法、勞動法、教育法等法律保障，已經(jīng)形成了比較完整的法律規(guī)范體系?！稇椃ā返谝粭l、第二條分別明確規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”這一基本規(guī)定為包括高等學(xué)校在內(nèi)的企事業(yè)單位職工民主參與提供了基本法保障，是職工民主參與的憲法學(xué)基礎(chǔ)。

職工民主參與有很明確的公司、企業(yè)法保障，是公司法、企業(yè)法的重要內(nèi)容。如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》明確規(guī)定，企業(yè)通過職工代表大會和其他形式實行民主管理。企業(yè)的工會代表依法獨立自主的開展工作和維護職工利益。企業(yè)的工會組織職工進行民主管理和民主監(jiān)督。《公司法》明確規(guī)定了“國有獨資公司和兩個以上的國有企業(yè)或者其他兩個以上的國有投資主體設(shè)立的有限責(zé)任公司，依法通過職工代表大會等形式，實行民主管理”，在法人治理相關(guān)規(guī)定中也有股東大會 、職工董事 、職工代表任監(jiān)事會監(jiān)事等相關(guān)規(guī)定?！吨型夂腺Y經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》和《外商獨資企業(yè)法》也專門對職工的民主管理進行了原則規(guī)定，職工有權(quán)依法建立工會，通過工會進行民主管理，企業(yè)要為本企業(yè)的工會提供必要的活動條件。除上述企業(yè)法規(guī)范外，還有許多配套法規(guī)和類似企業(yè)工會條例等專門法規(guī)，對職工民主參與進行規(guī)范，這些都是職工民主參與的企業(yè)法保障。

《勞動法》中也有明確規(guī)定：“勞動者依照法律規(guī)定，通過職工大會、職工代表大會或其他形式，參與民主管理或就保護勞動者合法權(quán)益與用人單位進行平等協(xié)商。”這是職工民主參與的勞動法保障。

職工民主參與同樣適用學(xué)校等單位?，F(xiàn)行法律法規(guī)對高等學(xué)校教職工的民主參與有明確規(guī)定。如《教育法》規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和民主監(jiān)督?！薄陡叩冉逃ā芬?guī)定：“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理與監(jiān)督，維護教職工合法權(quán)益。”《教師法》規(guī)定了教師具有“對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理”的權(quán)利。在《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》中，對教職工代表大會的性質(zhì)、組織職權(quán)等做出了詳盡的規(guī)定。這些都是高等學(xué)校教職工民主參與的法律依據(jù)和保障。

《工會法》是規(guī)范工會工作的基本法律規(guī)范，也是保障職工民主參與的基本法律保障?！豆ā访鞔_規(guī)定工會的基本職責(zé)是“維護職工合法權(quán)益”，“工會通過平等協(xié)商和集體合同制度，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，維護職工勞動權(quán)益”，“工會依照法律規(guī)定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。《工會法》第三十五條規(guī)定國有企業(yè)職工代表大會是企業(yè)實行民主管理的基本形式，是職工行使民主權(quán)力的機構(gòu)。第三十六條、第三十七條對集體企業(yè)以及國有企業(yè)、集體企業(yè)以外的的其他企事業(yè)單位的工會委員會職責(zé)、權(quán)利做了明確規(guī)定。與此同時，《工會法實施細(xì)則》也作出相應(yīng)規(guī)定，還頒布了諸如企業(yè)工會工作條例等具體行政法規(guī)規(guī)章。

通過以上分析，可看出職工的民主參與不僅是社會主義法制史上立法的重要內(nèi)容，而且形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的完善的法律法規(guī)保障體系，既有憲法學(xué)基礎(chǔ)，有勞動法、企業(yè)法、工會法乃至教育法的全方位法律規(guī)范，還有行政規(guī)章直至其他形式規(guī)范性文件的保障，因此它是一項法定性、強制性的民主政治建設(shè)制度，必須依法推進和保障。

職工民主參與的法定形式

法律不僅保障職工民主參與，而且具體規(guī)定了職工民主參與的形式、具體權(quán)利、組織制度及機構(gòu)設(shè)置、會議制度、辦事規(guī)則等使職工民主參與落到實處。這些規(guī)定依然體現(xiàn)在勞動法、企業(yè)法、工會法、教育法等法律規(guī)范之中。概括起來主要有：一是組織參與，也稱機構(gòu)參與，如企業(yè)、事業(yè)單位的職代會、教代會等專門行使民主參與職能；二是代表參與，如職工通過經(jīng)合法程序產(chǎn)生的職工代表參與企業(yè)管理、學(xué)校管理和監(jiān)督工作。職工參與董事會或監(jiān)事會成為成員就是典型；三是崗位參與，如職工通過在勞動崗位上實行自治來參與企業(yè)管理；四是個人參與，如職工個人向單位提出合理化建議，通過信訪和其他途徑反映對單位管理工作的意見和建議。近幾年在民主管理中還創(chuàng)新了一些新的形式，如廠務(wù)公開、校務(wù)公開、語音信箱、領(lǐng)導(dǎo)接待日等?；拘问饺允锹毠ご泶髸?。

職工代表大會（教代會）是企事業(yè)單位職工民主參與的基本形式。職工代表大會企、事業(yè)單位職工民主參與的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機構(gòu)。如前所述，《公司法》、《勞動法》、《工會法》均有規(guī)定，主要則體現(xiàn)在《企業(yè)法》中。法律不僅規(guī)范了組織制度如會議制度、設(shè)立專門委員會制度、聯(lián)席會議制度、閉會期間的工作制度，還規(guī)定了職工代表大會（教代會）的職權(quán)。

對于高等學(xué)校的教職員工民主參與的法定形式，《工會法》、《教育法》、《高等教育法》和《教師法》等法律法規(guī)都有明確規(guī)定。尤其是《高等學(xué)校教代會暫行條例》對教代會做出了具體規(guī)定，可看出教代會和職代會一樣是教職工民主參與的基本組織形式，其法定職權(quán)有審議建議權(quán)、審議通過權(quán)、審議決定權(quán)、評議監(jiān)督權(quán)等。

除職工代表大會（教代會）的基本形式外，法律法規(guī)還規(guī)定了其他形式，另外在改革中還不斷探索和創(chuàng)新出新的形式。如平等協(xié)商、職工代表列席有關(guān)會議，參與重大事項決策、職工代表參加公司監(jiān)事會、職工的個人民主參與等。需要說明的是在民主參與中，職工完全可以以個人名義參與民主管理和民主監(jiān)督。如開展合理化建議，設(shè)置意見箱，參加單位舉辦的座談會等方式表述個人的意見和建議。以個人身份參加一些組織和工作，如學(xué)術(shù)委員會、職稱評定委員會中的專家教授也可以個人身份表示自己的意見和建議。近幾年，隨著民主政治建設(shè)的加強，職工的民主參與方式也在不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)一些新形式，值得肯定。

加強職工民主參與的法律對策

職工民主參與雖然有明確的法律規(guī)范，但由于種種原因尚需不斷加強和完善，如認(rèn)識問題、立法問題、實施問題等皆須努力。從法律層面看應(yīng)注意采取以下法律對策：第一，應(yīng)提高職工民主參與的認(rèn)識。通過學(xué)法、知法、守法、依法辦事，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部、職工個人，尤其是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)增強職工民主參與的法定性認(rèn)識，這是關(guān)鍵。要認(rèn)識到職工民主參與是法律規(guī)范的，違反則違法，違法則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，嚴(yán)重者應(yīng)受到法律追究。職工個人也要增強主人翁精神，理直氣壯的參與其中。

第二，應(yīng)不斷完善職工民主參與的立法工作?，F(xiàn)在雖然已形成許多法律規(guī)范，但比較分散、缺乏統(tǒng)一性和可操作性，有的規(guī)定很籠統(tǒng)甚至很模糊，亟需修訂。

第三，在法律規(guī)范指導(dǎo)下，應(yīng)加強職工民主參與的規(guī)范化、制度化建設(shè)，使職工民主參與有章可循，不流于形式，不以個人的意志為轉(zhuǎn)移，不因領(lǐng)導(dǎo)人的注意力而改變，甚至不執(zhí)行，應(yīng)深入持久堅持下去。

第四，在職工民主參與中應(yīng)抓重點，在民主參與中，影響面最大、發(fā)揮作用最好、普及率最高的是職工代表大會（教代會）制度，提高職工代表大會（教代會）質(zhì)量的重點在于依法落實職工代表大會的各項職權(quán)。在職工民主參與中應(yīng)抓住重點、突破難點、扎實推進。

第五，要不斷開拓創(chuàng)新，與時俱進。隨著社會進步、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，企事業(yè)單位體制改革的深化，職工民主參與、民主管理和民主監(jiān)督的形式和內(nèi)容，也需要不斷完善，要開拓創(chuàng)新，如觀念創(chuàng)新、思想創(chuàng)新、機制創(chuàng)新，與時俱進，圍繞經(jīng)濟建設(shè)（教學(xué)科研）的中心工作，找準(zhǔn)切入點，適應(yīng)以職工代表大會（教代會）為基本形式的多元民主參與形式相配合的民主管理機制。

結(jié)語

習(xí)近平在第十二屆全國人民代表大會第一次會議閉幕式上講話指出，實現(xiàn)中國夢必須走中國道路。中國夢必須緊緊依靠人民來實現(xiàn)，必須不斷為人民造福。我們要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，充分調(diào)動人民積極性；要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益；全面推進社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。職工行使法律所賦予的民主參與權(quán)利，就是實現(xiàn)和諧社會的重要舉措和必要途徑。在職工的民主參與過程中，應(yīng)該以提高職工民主參與的認(rèn)識為先導(dǎo)，以加強職工民主參與的法制建設(shè)為基礎(chǔ)，以法律規(guī)定為準(zhǔn)則，堅持與時俱進，不斷創(chuàng)新和完善職工的民主參與途徑與形式，才能實現(xiàn)社會主義和諧勞動關(guān)系及和諧社會的構(gòu)建。

（作者單位：西安外事學(xué)院；本文系陜西省教育廳2013年科學(xué)研究項目計劃立項“民辦高等院校管理法制化研究”的成果，項目編號：2013JK0092）

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）