軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理初探

王永權(quán) 張吉生

【摘要】軍工產(chǎn)品的研制是武器裝備現(xiàn)代化建設(shè)的前提,直接決定著軍隊(duì)的防衛(wèi)能力和作戰(zhàn)能力,關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的國(guó)際地位和影響力甚至是國(guó)家的生死存亡。軍工科研經(jīng)費(fèi)是衡量一個(gè)國(guó)家軍事科技水平的重要指標(biāo)之一,在一定程度上反映了一個(gè)國(guó)家的軍事發(fā)展能力。我國(guó)對(duì)國(guó)防科技和武器裝備建設(shè)十分重視,并且隨著經(jīng)費(fèi)投入的不斷增長(zhǎng),對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的審計(jì)力度也不斷加強(qiáng),這要求我們必須不斷提高科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理水平。因此,如何加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的管理和核算,提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益,具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】軍工科研 國(guó)防科技 經(jīng)費(fèi)管理

一、軍工科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀

我國(guó)國(guó)防科研系統(tǒng)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展,目前已經(jīng)形成以航空、航天、船舶、兵器和核工業(yè)等大型軍工集團(tuán)及其麾下的200余個(gè)國(guó)防科研院所(廠)為主的研制團(tuán)隊(duì),具備了較為完善的科研生產(chǎn)管理以及大型科研項(xiàng)目系統(tǒng)的組織、開發(fā)能力。這些科研院所(廠)不僅是國(guó)防建設(shè)的主要力量,也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中一支強(qiáng)大的科技隊(duì)伍。目前,我國(guó)國(guó)防科研經(jīng)費(fèi)主管部門主要有財(cái)政部、總裝備部、國(guó)防科工局等國(guó)家部委。我國(guó)軍工科研經(jīng)費(fèi)管理具有如下特點(diǎn)。

1、集中統(tǒng)一性。國(guó)防科研經(jīng)費(fèi)是國(guó)家投入武器裝備研制的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),它在管理上高度集中,嚴(yán)格按照國(guó)防科研系統(tǒng)統(tǒng)籌安排,帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)指令色彩。盡管國(guó)家下發(fā)了關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)參與國(guó)防科技工業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見,預(yù)示國(guó)家放開了民用資本進(jìn)入軍工領(lǐng)域的門檻,但對(duì)于我國(guó)幾十年形成的帶有中國(guó)特色的軍工科研體系,目前尚不能依賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。

2、特殊性。軍工科研的集中統(tǒng)一性決定了軍工科研經(jīng)費(fèi)管理的特殊性,它必須嚴(yán)格遵守國(guó)家和軍隊(duì)的財(cái)經(jīng)方針、政策、法律法規(guī)和各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)管理制度。此外,從軍工科研項(xiàng)目本身來(lái)講,又分為裝備預(yù)先研究經(jīng)費(fèi)、裝備型號(hào)研制經(jīng)費(fèi)和裝備技術(shù)基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)?？蒲薪?jīng)費(fèi)分類多種多樣,對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理和要求各不相同,給科研經(jīng)費(fèi)的管理帶來(lái)了較大的難度。

3、專款專用。軍工科研經(jīng)費(fèi)是國(guó)家直接用于國(guó)防科學(xué)技術(shù)研究與武器裝備發(fā)展的專項(xiàng)資金,有其特定的用途和范圍,開支范圍必須嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。

二、軍工科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題

我國(guó)軍工科研經(jīng)費(fèi)基本都屬于財(cái)政性資金,具有強(qiáng)制性、專用性和補(bǔ)償性?，F(xiàn)行的軍工科研經(jīng)費(fèi)管理辦法較多,基本涵蓋了科研經(jīng)費(fèi)管理體系中預(yù)算立項(xiàng)、使用及撥款、經(jīng)費(fèi)管理、監(jiān)督檢查、項(xiàng)目審核等幾個(gè)主要階段。綱領(lǐng)性文件有《國(guó)防科研試制費(fèi)管理規(guī)定》,預(yù)算及計(jì)價(jià)方面有《國(guó)防科研計(jì)價(jià)管理辦法》、《軍品價(jià)格管理辦法》和《裝備科研條例》等,撥款方面有《國(guó)防科研項(xiàng)目“里程碑”撥款管理辦法》,財(cái)會(huì)制度方面有《軍工科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》和《軍工科研事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等。

總體上講,我國(guó)軍工科研經(jīng)費(fèi)的管理要比一般的科研項(xiàng)目嚴(yán)肅得多,在國(guó)防科研經(jīng)費(fèi)供求矛盾突出的背景下,軍工科研單位依然發(fā)揮出了艱苦奮斗的精神,較好地發(fā)揮了經(jīng)費(fèi)的使用效益,為我國(guó)軍工建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。但同時(shí)我國(guó)軍工科研經(jīng)費(fèi)管理還存在著一些比較突出的問(wèn)題,從近幾年的財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)情況來(lái)看,主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)。

1、經(jīng)費(fèi)預(yù)、決算的弱化?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不科學(xué),執(zhí)行存在漏洞,專項(xiàng)工程項(xiàng)目不執(zhí)行概算任務(wù)、可研報(bào)告和初步設(shè)計(jì)批復(fù),有些項(xiàng)目支出沒有嚴(yán)格按預(yù)算開支,有的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出沒有嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和審批程序,隨意增加或擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的開支范圍。

2、挪用科研經(jīng)費(fèi)。存在利用關(guān)聯(lián)方交易謀取不合法利益的現(xiàn)象。例如將國(guó)防科研任務(wù)轉(zhuǎn)移到無(wú)科研能力的單位或是轉(zhuǎn)入技術(shù)服務(wù)市場(chǎng),在研制單位之間或研制單位內(nèi)部進(jìn)行不必要的轉(zhuǎn)讓承包以獲取額外收益和酬金,造成科研經(jīng)費(fèi)流失。另外還存在虛列開支、做假賬和騙取國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象。

3、未嚴(yán)格遵守國(guó)家經(jīng)費(fèi)開支范圍,經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重。如研制成本直接列支獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼和實(shí)物;研制單位濫發(fā)人員費(fèi)用;研制單位超范圍提取固定資產(chǎn)使用費(fèi)和修理費(fèi);研制單位多分?jǐn)偣芾碣M(fèi);未完項(xiàng)目多結(jié)轉(zhuǎn)收益;技改費(fèi)列入科研費(fèi);擅自購(gòu)置通用設(shè)備儀器等等。

4、經(jīng)費(fèi)到位率不高。從合同經(jīng)費(fèi)中提取管理費(fèi),或不按規(guī)定的渠道撥(付)經(jīng)費(fèi)獲取管理費(fèi)。還有軍工集團(tuán)公司違規(guī)提取調(diào)控費(fèi)等等。

三、原因分析

1、相關(guān)政策法規(guī)和管理制度滯后,沒有順應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求。如對(duì)于經(jīng)費(fèi)的使用限制中,人員經(jīng)費(fèi)比例很低,而對(duì)于設(shè)備的購(gòu)買,尤其是從國(guó)外進(jìn)口高端設(shè)備,只要項(xiàng)目申報(bào)單位立案申請(qǐng),一般都能獲得審批,幾乎沒有限制,從而造成國(guó)內(nèi)重復(fù)購(gòu)買了大量利用率極低的昂貴設(shè)備,而且設(shè)備不能共享,造成科研經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重浪費(fèi)。同樣,人員費(fèi)用比例偏低意味著我們的科研項(xiàng)目無(wú)法請(qǐng)來(lái)優(yōu)秀的學(xué)者,進(jìn)而沒有優(yōu)秀的科研成果。

2、科研經(jīng)費(fèi)管理體制不合理。由于國(guó)防科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源以財(cái)政撥款為主,政府部門和軍隊(duì)是投資主體,具有單一性和壟斷性,導(dǎo)致科研投資體制存在一定的尋租空間?？蒲薪?jīng)費(fèi)供求矛盾突出,尚屬稀缺資源,加上很多研制單位法制意識(shí)不強(qiáng),為爭(zhēng)取更多的資源而實(shí)施商業(yè)賄賂,一些科研項(xiàng)目審批人員趁機(jī)獲得尋租空間。目前國(guó)防科研投資雖然實(shí)行合同制管理,但由于雙方地位的不對(duì)等,導(dǎo)致合同管理仍然以行政手段為主,法律手段為輔,合同沒有足夠的制約力量,這也容易造成科研經(jīng)費(fèi)資源配置的不合理和低效率。

3、思想認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū),經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足。重科研申報(bào)立項(xiàng),重驗(yàn)收,輕過(guò)程實(shí)施,忽略經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)象普遍存在?？蒲许?xiàng)目立項(xiàng)較嚴(yán),而立項(xiàng)之后卻疏于管理,缺乏對(duì)項(xiàng)目的跟蹤管理和約束機(jī)制。同時(shí)科研單位普遍存在科研管理部門和財(cái)務(wù)部門管理不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。科研管理部門注重爭(zhēng)取項(xiàng)目,申報(bào)時(shí)沒有結(jié)合單位實(shí)際,導(dǎo)致要來(lái)的錢與實(shí)際脫節(jié),有的“不好花”,有的“不夠花”。而財(cái)務(wù)部門雖然了解政策法規(guī),注重經(jīng)費(fèi)收支核算,卻不熟悉科研項(xiàng)目具體內(nèi)容,對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的籌集和使用缺乏實(shí)質(zhì)性的了解,造成科研經(jīng)費(fèi)的無(wú)序性和隨意性。

4、項(xiàng)目承制單位基礎(chǔ)管理薄弱,經(jīng)費(fèi)管理混亂。對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)沒有形成有效的使用和監(jiān)督機(jī)制,資金使用的透明度不高,隨意開支了一些消費(fèi)性和行政性資金,降低了科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。

5、監(jiān)管機(jī)制與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。從投資主體來(lái)看,軍工科研經(jīng)費(fèi)管理配套有嚴(yán)格的制衡機(jī)制和約束考核制度,但實(shí)際執(zhí)行力不夠,基本上是事后監(jiān)督檢查。從項(xiàng)目承制單位來(lái)看,監(jiān)管機(jī)制就弱化得多,基本上以應(yīng)付檢查、完成任務(wù)為主,缺乏基本的審計(jì)監(jiān)督。對(duì)于歷次審計(jì)檢查披露的問(wèn)題,重視不夠,整改不到位,影響監(jiān)督效果和權(quán)威?？蒲许?xiàng)目管理績(jī)效評(píng)價(jià)模式和管理機(jī)制尚未建立完善,對(duì)科研項(xiàng)目的各類考核也是往往看重形象進(jìn)度和科研成果,忽略經(jīng)濟(jì)效果,對(duì)經(jīng)費(fèi)使用中的違規(guī)現(xiàn)象熟視無(wú)睹,使得科研院所違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象日漸增多,影響了科技投入與產(chǎn)出比。

四、如何加強(qiáng)軍工科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理

1、加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)。為加強(qiáng)國(guó)防科研試制費(fèi)管理,提高經(jīng)費(fèi)使用效益,國(guó)家出臺(tái)了包括《國(guó)防科研試制費(fèi)管理規(guī)定》在內(nèi)的一系列法律法規(guī),指導(dǎo)和規(guī)范了國(guó)防科研經(jīng)費(fèi)的管理,各有關(guān)單位應(yīng)該積極宣貫學(xué)習(xí)。同時(shí)各單位要建立健全科研費(fèi)管理的相關(guān)規(guī)章制度,強(qiáng)化依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái),按項(xiàng)目管理進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,保證科研經(jīng)費(fèi)用到實(shí)處。

2、以預(yù)算管理為綱,科學(xué)管理科研經(jīng)費(fèi)。將預(yù)算管理貫穿于科研經(jīng)費(fèi)管理全過(guò)程,形成閉環(huán)。首先要轉(zhuǎn)變過(guò)去先要錢后安排工作的思維方式,提前做好項(xiàng)目預(yù)算編制工作;其次要做好項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算,堅(jiān)持實(shí)事求是、量入為出、勤儉節(jié)約的原則;最后要做好項(xiàng)目開支預(yù)算,力求精細(xì)準(zhǔn)確。開支預(yù)算是成本核算的基礎(chǔ),要嚴(yán)格控制各項(xiàng)支出,提高經(jīng)費(fèi)使用效率。

3、建立軍工科研項(xiàng)目承研單位內(nèi)部的協(xié)商溝通機(jī)制。軍工科研單位對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理一般實(shí)行課題管理,項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、科研管理部門和財(cái)務(wù)部門往往協(xié)調(diào)溝通不夠。要明確科研、財(cái)務(wù)和項(xiàng)目課題組各自的職責(zé)權(quán)限,在經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和日常成本核算工作中形成合力,共同管理科研經(jīng)費(fèi)。

4、加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的檢查監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制。要建立健全與科研經(jīng)費(fèi)管理互相配套、互相制約的內(nèi)部控制制度。一是重點(diǎn)落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)法律法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度。二是把程序化、制度化納入項(xiàng)目管理中來(lái),做到經(jīng)費(fèi)開支公開透明。三是加強(qiáng)內(nèi)外部審計(jì),通過(guò)監(jiān)督檢查和審計(jì),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行整改。四是建立科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度,將科研成果與科研成本進(jìn)行比較,也就是將投入和產(chǎn)出進(jìn)行對(duì)比,來(lái)判斷科研經(jīng)費(fèi)使用的合理性和有效性,目的是充分挖掘科研經(jīng)費(fèi)潛力。

五、國(guó)防科研經(jīng)費(fèi)管理的新形勢(shì)

目前,國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革和科技體制改革不斷深入發(fā)展,各軍工集團(tuán)實(shí)施重組整合,科研院所進(jìn)行體制機(jī)制改革,使得我國(guó)軍工科研單位內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大的變化。

國(guó)家對(duì)國(guó)防工業(yè)相繼出臺(tái)了新政策,鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入軍工領(lǐng)域和軍工企業(yè)加快軍民兩用。除從事戰(zhàn)略武器裝備生產(chǎn)、關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略安全和涉及國(guó)家核心機(jī)密的核心重點(diǎn)軍企外,允許非公有資本通過(guò)參股、控股、兼并和收購(gòu)等多種形式,參與以民為主或從事軍民兩用產(chǎn)品、一般武器裝備及配套產(chǎn)品生產(chǎn)的軍工企業(yè)改組改制。

全球金融危機(jī)、科研院所改制、國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入軍工領(lǐng)域、資本市場(chǎng)對(duì)軍工科研領(lǐng)域產(chǎn)生影響,所有這些變化,都相應(yīng)地對(duì)我們的科研體制、科研經(jīng)費(fèi)的管理提出了更新、更多和更高的要求。

1、樹立以人為本的觀念,開創(chuàng)經(jīng)費(fèi)管理新思維。要充分調(diào)動(dòng)科研人員參與科研決策,發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性,要改革分配制度和激勵(lì)機(jī)制,不僅要提高科研人員的待遇,還要準(zhǔn)予科研人員投資入股或參照資本市場(chǎng)實(shí)施股權(quán)激勵(lì)等等。

2、要加強(qiáng)合同管理,增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理透明度。軍工科研項(xiàng)目一般耗資巨大,系統(tǒng)復(fù)雜,技術(shù)上處于“高、精、尖”領(lǐng)先地位。隨著大量社會(huì)資本進(jìn)入軍工行業(yè),機(jī)構(gòu)投資者和社會(huì)投資者必須要深入了解資金投向和使用效益,這就要求國(guó)防科研經(jīng)費(fèi)管理必須公開透明。同時(shí),與項(xiàng)目承研單位所簽訂的科研合同要真正具有制約力,保證承研方的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展需求。

3、要建立公開、公平、公正的投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新形勢(shì)下,國(guó)家有關(guān)部門和軍隊(duì)要強(qiáng)化軍工產(chǎn)品的招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,使資質(zhì)高和價(jià)格低的公司中標(biāo),既可降低國(guó)家投資、節(jié)約國(guó)防經(jīng)費(fèi),又能發(fā)揮公司的主觀能動(dòng)性,充分分享國(guó)防科研經(jīng)費(fèi)大蛋糕,實(shí)現(xiàn)科研成果共享,加快軍工科研成果轉(zhuǎn)化。另外,技術(shù)、基礎(chǔ)材料方面的成果用在民用產(chǎn)品方面,會(huì)迅速提高工業(yè)生產(chǎn)能力,帶動(dòng)國(guó)家民用工業(yè)的發(fā)展,切實(shí)提高國(guó)家科技水平和綜合實(shí)力。

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(責(zé)任編輯:唐石泉)