分稅制與基層政府財(cái)政困難

【摘要】本文基于公共政策普適性與特殊性辨證關(guān)系的理論視角分析了我國(guó)實(shí)施分稅制的政策環(huán)境的特點(diǎn),提出了從三個(gè)層面解決基層政府財(cái)政困難問(wèn)題:完善分稅制,明確事權(quán)、財(cái)權(quán);優(yōu)化行政架構(gòu),減少行政層級(jí);逐步培養(yǎng)自治觀念,轉(zhuǎn)變分權(quán)模式。

【關(guān)鍵詞】分稅制;普適性;特殊性;財(cái)政困難

公共問(wèn)題的普遍存在以及公共政策環(huán)境的差異性使公共政策具有普適性和特殊性。普適性反映了公共政策的應(yīng)然狀態(tài)和政策設(shè)計(jì)者所追求的理想狀態(tài),而公共政策特殊性的存在是絕對(duì)的,是公共政策的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。公共政策的普適性和特殊性是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。其中,普適性具有根本意義,它決定和制約著公共政策的特殊性,只有在普適性指導(dǎo)和規(guī)范下的特殊性才具有現(xiàn)實(shí)合理性;同時(shí),特殊性反作用于普適性,只有充分考慮了各種特殊性的普適性才具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義[1]?；诠舱叩钠者m性,一個(gè)國(guó)家移植其它國(guó)家的公共政策來(lái)解決本國(guó)面臨的類似公共問(wèn)題,就形成了公共政策的轉(zhuǎn)移。但公共政策的移植不是照抄照搬,需要充分考慮轉(zhuǎn)移過(guò)程中政策環(huán)境的差異,也就是要考慮公共政策的特殊性。

一、分稅制財(cái)政體制的普適性與特殊性

由于稅收在現(xiàn)代政府收入結(jié)構(gòu)中的重要地位與作用,財(cái)政收入權(quán)力劃分體制的核心就是分稅制。分稅制是指國(guó)家在各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上,按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則,結(jié)合稅種劃分中央與地方稅收管理權(quán)限和稅收收入,使各級(jí)政府擁有自己相對(duì)獨(dú)立的稅收收入,并以此為主輔之以補(bǔ)助制的財(cái)政管理體制。

1、分稅制財(cái)政體制的普適性

財(cái)政分權(quán)理論是分稅制財(cái)政體制普適性的前提,此外,分稅制被普遍采用還有以下的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ):(1)相同的公共管理目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府行為的目標(biāo)集中為一點(diǎn),就是彌補(bǔ)市場(chǎng)失效、提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要,解決民眾依靠市場(chǎng)機(jī)制解決不了或者解決不好的問(wèn)題。(2)政府組織的科層結(jié)構(gòu)。(3)共同面臨追求效率與公平的財(cái)政問(wèn)題。追求效率與公平,各國(guó)政府在手段上可以相互借鑒。

2、分稅制財(cái)政體制的特殊性

1994年分稅制財(cái)政體制改革的成效是令人欣喜的,中央政府的財(cái)政狀況得到了明顯的改善,扭轉(zhuǎn)過(guò)去中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重過(guò)低的局面,增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力,這符合分級(jí)財(cái)政體制正常運(yùn)行的基本要求。但客觀上講,這次財(cái)政體制改革帶有強(qiáng)烈的集權(quán)色彩,而且這種財(cái)權(quán)集中的趨向被盲目延伸,在省、市形成了上級(jí)政府都應(yīng)該集中資金的思維邏輯。使得省、市地方政府財(cái)政凈結(jié)余增加,而縣、鄉(xiāng)政府財(cái)政赤字增加的局面。這與我國(guó)有著長(zhǎng)久統(tǒng)一歷史和深厚傳統(tǒng)文化的單一制國(guó)家的政策環(huán)境特點(diǎn)有密切的聯(lián)系。

(1)權(quán)力分配模式的特點(diǎn)。我國(guó)有2000多年中央集權(quán)的統(tǒng)一歷史,權(quán)力從中央到地方自上而下的分配模式根深蒂固。這種權(quán)力分配的邏輯是權(quán)力首先集中在中央,地方權(quán)力由中央賦予,低層次地方政府的權(quán)力由高層次地方政府賦予。這意味著中央可以隨時(shí)調(diào)整與地方的權(quán)力劃分方法,高層次地方政府在處理與低層次地方政府的財(cái)政關(guān)系時(shí)也可以效仿中央的做法。

(2)基層自治的特點(diǎn)。在中國(guó)漫長(zhǎng)的封建統(tǒng)治時(shí)期有“皇權(quán)不下縣”的說(shuō)法,皇帝任命的官員只到縣一級(jí),縣以下的鄉(xiāng)村治理大多是在鄉(xiāng)紳等一些人的主導(dǎo)下,以道德倫理為約束的鄉(xiāng)村自治,這種自治是由于國(guó)家能力有限、鄉(xiāng)間事務(wù)紛繁、外人無(wú)從下手而被動(dòng)采取的自治模式。在自治組織中起到約束作用的是以地方慣行或習(xí)俗為主的鄉(xiāng)規(guī)民約,而非國(guó)家法的細(xì)則化延伸;是村集體的權(quán)力宣言而非村民的權(quán)力宣言;是以倫理本位的社會(huì)價(jià)值觀而非市場(chǎng)價(jià)值觀為核心的鄉(xiāng)村自治。目前,村民自治和社區(qū)自治大多是在政府主導(dǎo)下以漸進(jìn)性的自治方式推進(jìn)組織變革,但是由于舊體制的影響、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制和基層大眾民主意識(shí)的缺乏,這種變革雖熱鬧,其結(jié)果卻陷入了“形變而質(zhì)不變”的內(nèi)卷化處境。

(3)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期,制度有效支持不足。分稅制的實(shí)施中,中央政府泛泛地確定了財(cái)政體制,僅僅直接涉及到省級(jí)政府,確定了與省級(jí)政府之間的收入分配原則,而地方各級(jí)政府在確定與下級(jí)的收入分配上有很大的自主權(quán)。由于省級(jí)以下地方政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)沒(méi)有嚴(yán)格、合理的劃分,使省級(jí)以下地方政府實(shí)際上始終沒(méi)有進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài),從而演化成了弊病明顯的分成制和包干制[2]。

二、基層政府財(cái)政困難問(wèn)題的原因分析和解決途徑

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期制度支持不足,以及多層級(jí)的行政架構(gòu)是基層政府財(cái)政困難的主要原因。依據(jù)公共選擇理論,真正抽象的一般意義上的理想政府是不存在的,現(xiàn)實(shí)中的政府都是由政治家、官僚及公務(wù)員所掌握和控制,這些人都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”,其會(huì)按照實(shí)現(xiàn)自身利益最大化,而不是公共利益最大化為目標(biāo)做出決策。在傳統(tǒng)的權(quán)力分配模式下,多層級(jí)的地方政府提供了縱向的多個(gè)利益分配主體,于是財(cái)權(quán)不斷上移,而事權(quán)不斷下移,基層政府財(cái)政困難就成為必然的結(jié)果。基于以上分析,解決基層政府財(cái)政困難問(wèn)題可以考慮從三個(gè)層面展開(kāi):

首先是在制度本身的層面上,完善分稅制,明確事權(quán)、財(cái)權(quán)。按照稅種本身的特性,結(jié)合受益原則清楚界定各級(jí)政府的收入和支出責(zé)任,這是解決基層政府財(cái)政困難問(wèn)題必須的前提。對(duì)于共同承擔(dān)的責(zé)任,應(yīng)當(dāng)確定哪級(jí)政府負(fù)責(zé):(1)監(jiān)管和確立公共服務(wù)供應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn);(2)為公共服務(wù)提供資金;(3)實(shí)際提供公共物品[3]。

第二是在組織架構(gòu)的層面上,減少行政層級(jí),優(yōu)化行政架構(gòu)。由省直管縣,已得到了較大程度的認(rèn)可。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,徐勇教授主張對(duì)現(xiàn)行的鄉(xiāng)級(jí)治理體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革,按照工農(nóng)分業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的原則,精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn),將現(xiàn)有的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)改為縣派出的基層行政組織;擴(kuò)展鎮(zhèn)的自主權(quán),將鎮(zhèn)政權(quán)改為基層的地方自治組織,實(shí)行鎮(zhèn)自治,建立縱向集權(quán),橫向分權(quán)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制[4]。隨著交通設(shè)施的完善、通信和信息技術(shù)的發(fā)展,行政管理能力大大提高,行政組織實(shí)現(xiàn)扁平化的條件愈來(lái)愈成熟。

第三是在基層自治的層面上,增強(qiáng)民主意識(shí),培養(yǎng)自治觀念,逐步轉(zhuǎn)變分權(quán)模式。通過(guò)完善基層自治的法律、法規(guī),給予基層政府相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán),使其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的統(tǒng)一安排下,積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力,擴(kuò)大財(cái)源,提高基層政府的財(cái)政自給能力,這是解決基層政府財(cái)政困難問(wèn)題的根本之路。

一個(gè)長(zhǎng)期的目標(biāo)就是隨著民眾政治素質(zhì)的提高、民主意識(shí)的加強(qiáng),在基層地方政府自治的基礎(chǔ)上,逐步由自上而下的財(cái)政分權(quán)模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系氖跈?quán)模式。財(cái)政領(lǐng)域的這種自下而上的授權(quán)模式對(duì)公共產(chǎn)品的提供不僅有了邏輯上自洽的解釋,而且這種自下而上逐級(jí)授權(quán)的模式體現(xiàn)了分權(quán)只是一種手段,它的最終目的是權(quán)力的集中。這樣自下而上自發(fā)形成的較為穩(wěn)定的財(cái)政權(quán)力分配結(jié)構(gòu)是分權(quán)與集權(quán)的均衡狀態(tài),充分體現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理”的財(cái)政管理思想。

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[1]孫萍,張曉杰.公共政策的普適與特殊性〔J〕.行政論壇,

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[3]黃佩華,迪帕克.中國(guó):國(guó)家發(fā)展與地方財(cái)政〔M〕.中信出版社,2003-4-1.P8.

[4]徐勇.精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治:鄉(xiāng)級(jí)治理體制的結(jié)構(gòu)性改革〔J〕.江西社會(huì)科學(xué),2004.1.P24-29.

【作者簡(jiǎn)介】

王小毅,男,陜西西安人,西北大學(xué)公共管理學(xué)院.