淺談公路建設項目的投資與融資

鞏莉莉

摘要:實現(xiàn)公路基礎設施建設的有效融資,對于集中解決目前中國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸,有效地提高中國公路事業(yè)的投資水平,無疑具有巨大的推動作用。同時,通過有效融資,可以為公路建設構建一個穩(wěn)定的發(fā)展平臺,在加速公路網(wǎng)絡化建設步伐,提高公路業(yè)不斷適應新的經(jīng)濟形勢的需求等方面都起到事半功倍的作用。

關鍵詞:公路建設項目;融資政策;融資方式

中圖分類號:F830文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)27-0064-02

一、公路建設項目面臨的融資形勢

公路作為國民經(jīng)濟發(fā)展的先導產(chǎn)業(yè)和基礎產(chǎn)業(yè),其建設狀況直接影響著國民的正常生活,社會的團結穩(wěn)定,是維系國家社會生產(chǎn)和生活正常進行,促進國民經(jīng)濟發(fā)展的必備條件和基礎保證,是目前保持中國經(jīng)濟快速、持續(xù)發(fā)展的有效動力和基礎保障。在中國目前經(jīng)濟高速發(fā)展的今天,公路業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用正日趨突出。正因如此,近年來,在“國道主干線系統(tǒng)規(guī)劃”的指導下,中國公路建設實現(xiàn)了持續(xù)、快速和有序的發(fā)展,基本構建了以高速公路為主骨架,國省干線、地方公路相連接的公路網(wǎng)絡。公路交通事業(yè)的蓬勃發(fā)展,極大提高了中國公路網(wǎng)的整體技術水平,優(yōu)化了交通運輸結構,為緩解交通運輸對國民經(jīng)濟的“瓶頸”制約發(fā)揮了重要作用,有力地促進了中國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。盡管如此,中國公路基礎設施建設的總體規(guī)模仍然較小,按國土面積和人口數(shù)量計算的公路網(wǎng)絡密度,分別為美國的1/5和1/ 25,人均擁有里程僅有印度的1/ 2,巴西的1/10。由此可見,中國公路基礎設施建設不僅遠遠落后于歐美等經(jīng)濟發(fā)達國家,就是與印度、巴西等發(fā)展中國家相比也存在較大差距。要改變目前公路基礎設施滯后于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求的狀況,不斷適應新形勢的需求,就必須加快公路的建設速度,加大建設力度。中央經(jīng)濟工作會議已經(jīng)確立了今年的工作重點,其中首要的是要加強和改善宏觀調(diào)控,實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,重點強調(diào)要提高公共投資的經(jīng)濟效益、社會效益、帶動效益,拓寬民間投資領域和渠道,增強拉動經(jīng)濟增長的社會合力;加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整,必須把保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結構有機結合起來。目標已經(jīng)明確,關鍵重在落實。分析我們的公路建設特點,它是一項資金需求數(shù)量巨大,建設周期較長,經(jīng)濟回報不直觀、明了的特殊項目。中國公路建設目前面臨的形勢是,資金投入需求大而實際投入不足的矛盾。要解決這一問題,單靠交通部門自身的積累和國家投資,已經(jīng)遠遠不能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的需要,必須通過多方面的投資渠道,廣集社會資金來較好地適應當前公路交通事業(yè)飛速發(fā)展需要。因此,在對公路建設的投融資方式和政策上,必須不斷進行調(diào)整和探索,以提高對公路基礎設施建設的投入水平。

二、中國公路建設項目融資的主要模式與特點

在世界經(jīng)濟一體化的外部環(huán)境和保障中國經(jīng)濟持續(xù)增長的內(nèi)部形勢下,公路基本建設融資政策的轉(zhuǎn)變必須與內(nèi)部和外部的現(xiàn)實條件與要求相適應,應建立起政府投資為主體和其他投資主體并存的綜合投資體制,建立健全相應的投資決策機制和風險約束機制。同時必須看到,在各種投資中,國家投資仍是交通公路建設投資主渠道,其他多種投融資方式則起著加大投資力度、加大收益、加速發(fā)展的作用。目前,試行或可選擇的融資政策可分為以下幾類,在實際的運行中應根據(jù)其各自的特點加以規(guī)范并綜合應用:

1.政府直接投資。這是傳統(tǒng)的政府投資建設政策,對于較為重要的基礎設施建設采用此種政策仍有一定的必要性。其主要優(yōu)點是社會效益好,消費不受限制,國家的控制力度高。其問題則是普遍存在投資主體的目標模糊不清、責權不明確、激勵動力不足,造成投資項目的維護和管理水平低下,缺乏高質(zhì)量的維修和保養(yǎng),損耗較為嚴重。

2.政府與個體或企業(yè)共同投資。對于具有明顯的外向性且投資盈利較低或風險較大的公路建設項目,一般可采用這種市場化程度較高的投資方式——政府與個體或企業(yè)共同投資,政府起著引導個體或企業(yè)投資的作用。具體方式可以采取投資參股、無償贈款、提供優(yōu)惠借款、提供借款擔保、無償或低價提供土地和減免稅收等。在中國現(xiàn)有的相關政策法規(guī)中,對這一方式已經(jīng)有了較為詳細的規(guī)定,缺乏的只是明確的法制保證。對個體或企業(yè)及外國投資者而言,其利益的保護和投資環(huán)境的安全性是進行投資決策著重考慮的方面?，F(xiàn)有的法規(guī)尚未包括這些內(nèi)容,今后應根據(jù)交通投融資體制改革的需要,完善相應法規(guī),以推動這種融資方式的開展。

3.政府管制下的個體或企業(yè)投資。對于單位投資額不大的公路建設項目,可以采用由政府授予企業(yè)特許投資權,然后對其價格、數(shù)量、利潤等方面進行一定的管制的方式。這樣可以在政府的管制或引導下形成具有競爭性的投資準市場,投資者自擔投資風險。這種形式的特點是,具有提高投資效率的內(nèi)在動力和競爭的外在壓力,政府可在一定程度上可減輕財政負擔,同時也給個體或企業(yè)提供了投資和發(fā)展的空間。

4.在政府允許的條件和范圍內(nèi),完全由個體或企業(yè)投資。這種投資方式僅限于不存在直接收費困難,而且具有競爭性的公路建設項目。此類項目便于個體或企業(yè)投資,政府可以不予直接投資或進行經(jīng)濟資助,政府只用運宏觀調(diào)控的手段來進行管理,其實際運行模式則由市場來調(diào)節(jié)。其特點是,政府沒有任何投資風險,個體或企業(yè)又可以通過自己的有效投資和管理獲取相應的利潤回報。

總之,公路基礎建設資本的來源要從單渠道轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲?這樣公路建設資金既可以來自國家投資又可以來自資本市場;既來源于政府又來源于民間;既來源于國內(nèi),又來源于國外,多種有效的融資方式可以極大地推動公路交通事業(yè)的飛速發(fā)展。

三、融資政策中所要解決的關鍵性問題

1.解決好投資方和融資方關系問題。積極開放公路基礎設施建設市場,吸引多方面資金進行開發(fā)建設,可以有效地緩解公路項目建設發(fā)展中資金不足的問題。但是,融資政策的制定,如不能很好解決政府與其他投資者之間的關系問題,就會產(chǎn)生許多不必要的問題,從而影響公路建設項目的投資和融資。融資政策中所要解決的關鍵性問題就是在民營、私營化趨勢日益風行全球的形勢下,處理好融資和投資雙方之間的伙伴關系,以求既能在融投資和經(jīng)營管理方面充分發(fā)揮投資方的積極性,又能使政府在權力下放的同時繼續(xù)依法發(fā)揮其應有的作用。這就要求融資政策的制定一定要明確政府的職能責任及其同投資方的伙伴關系,以確保雙方權益得到有效保障。就政府而言,要提供高效而透明的法律環(huán)境,使投資方得以建立一個高效率、低成本的營運系統(tǒng)。融資政策的制定要以既能使投資和融資雙方可以建立起良好的合作伙伴關系,又能相互監(jiān)督,互不干涉,較大程度上提高政府的公共管理能力和服務水平為原則。

2.融資方式問題。在融資方式上,需要制定一個健全而明確的法律框架,規(guī)定怎樣組織和建立政府和個體或企業(yè)投資方合營的伙伴關系。這樣可以增加合作關系的可靠性、公開性和透明度,成為吸引國際參與和引進長期投資的前提條件。如國外常用BOT開發(fā)模式,它是由政府特許投資者在一定的時期內(nèi)擁有和經(jīng)營一些基礎設施項目,償還債務并收取一定的資金回報收益。特許期滿后,項目無償?shù)剞D(zhuǎn)移給政府。政府保持對公共物品的終極所有權,并最終能夠獲得正常運行的基礎設施的經(jīng)營權。BOT方式可以在有效地吸收各種投資(大部分是外資)情況下,減少政府主權債務,并借鑒和利用私營機構高效的經(jīng)營管理方法。中國目前雖已經(jīng)比較多地采用這種方式,但在實行“建設—經(jīng)營—移交”的規(guī)劃之前,應在租讓法規(guī)中明確規(guī)定這個過程的各項原則與各有關方的責任,并且還要有更為詳盡的、操作性很強的、責任明確的規(guī)章制度,以保證其成功。又如ABS(即以資產(chǎn)為支持的證券化)方式,它是以項目所屬的資產(chǎn)為基礎,以該項目資產(chǎn)所能帶來的預期收益為保證,通過在資本市場發(fā)行證券來募集資金。ABS方式是近十幾年來世界金融領域最重大的創(chuàng)新之一,從國際經(jīng)驗和中國的實踐看,交通基礎設施建設很適合該融資方式,但中國目前這方面的法律法規(guī)還不十分健全,很大程度上制約了其發(fā)展。

四、結束語

無論采取那種融資方式,在實際操作時都需要進一步按照中國現(xiàn)有的實際情況進行合理的規(guī)范和實施,同時公路交通主管部門應當督促政府不斷完善中國的公路政策與法規(guī),為中國公路建設投資、融資創(chuàng)建一個良好的工作環(huán)境,推動中國公路基礎設施建設和其相關產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。同時,在融資活動中應當加大融資風險管理,建立起完善的管理約束機制,防止國有利益受損,提高融資項目的社會效益。