突發(fā)公共事件中政府與非營(yíng)利組織的互動(dòng)研究

王 巖

摘要:2008年“5·12”汶川特大地震讓我國(guó)本土非營(yíng)利組織得到我國(guó)政府正式關(guān)注,并為非營(yíng)利組織提供一個(gè)快速成長(zhǎng)的契機(jī)。在這次抗震救災(zāi)中,為了維護(hù)社會(huì)公共利益,保護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,非營(yíng)利組織發(fā)揮了重大的作用。如何在突發(fā)公共事件中發(fā)揮非營(yíng)利組織的最大優(yōu)勢(shì),與政府形成良性互動(dòng),成為當(dāng)前學(xué)界研究的主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:突發(fā)公共事件;政府;非營(yíng)利組織;互動(dòng)

中圖分類號(hào):F123.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)14-0207-02

在2008年“5·12”汶川特大地震發(fā)生后,我國(guó)政府第一時(shí)間組織救災(zāi)隊(duì)伍進(jìn)駐災(zāi)區(qū),與此同時(shí),國(guó)內(nèi)外一百多個(gè)非營(yíng)利組織迅速作出反應(yīng),在最短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)入災(zāi)區(qū),協(xié)助政府搶救生命、安置災(zāi)民、募集捐款,將各種損失降低到最小。雖然政府是救災(zāi)的主體,非營(yíng)利組織只是配合政府完善救災(zāi)工作,但這支不可忽視的力量,仍然在這次抗震救災(zāi)中做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

一、處理突發(fā)公共事件時(shí)政府與非營(yíng)利組織各自的優(yōu)勢(shì)及區(qū)別

政府和非營(yíng)利組織具有不同的組織體制、資源和社會(huì)優(yōu)勢(shì),在參與突發(fā)公共事件管理中的著眼點(diǎn)、應(yīng)急資源來源、活動(dòng)區(qū)域、行為效力以及參與方式上都有著各自的特點(diǎn)。因此,政府與非營(yíng)利組織兩者之間應(yīng)當(dāng)相互配合,加強(qiáng)溝通,協(xié)同運(yùn)作,共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。

一是著眼點(diǎn)有所不同。政府和非營(yíng)利組織參與突發(fā)公共事件管理的目標(biāo)是一致的,都為了減少危機(jī)帶來的損害,盡快恢復(fù)社會(huì)的正常秩序。但政府著眼于整個(gè)國(guó)家、社會(huì)和全體公民的利益,力求保障公民的人身財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定,政治性較強(qiáng)。而非營(yíng)利組織更著重于保障受災(zāi)群體的基本利益,緩和社會(huì)矛盾,公益性較強(qiáng)。

二是應(yīng)急資源來源不同。政府作為突發(fā)公共事件管理的主體,其在危機(jī)處置中所需要的人力資源可以通過行政手段發(fā)動(dòng),物質(zhì)和財(cái)力資源可以從各級(jí)財(cái)政中支出。政府有權(quán)力根據(jù)實(shí)際情況對(duì)應(yīng)急資源進(jìn)行權(quán)威性分配。而非營(yíng)利組織的應(yīng)急資源部分來自政府的資助,主要來自社會(huì)捐贈(zèng)以及社會(huì)志愿集資。

三是活動(dòng)區(qū)域不同。根據(jù)我國(guó)的憲法和法律,一個(gè)地區(qū)的一級(jí)政府在突發(fā)公共事件管理中承擔(dān)著雙重義務(wù):既要負(fù)責(zé)本地區(qū)的危機(jī)管理,又要配合上級(jí)政府或鄰近地區(qū)的政府做好危機(jī)管理。而非營(yíng)利組織在這方面則要靈活得多,一般按自身網(wǎng)絡(luò)、政策、資源而定,并沒有法定活動(dòng)區(qū)域[1]。

四是行為效力不同。經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)的授權(quán),政府可享有一系列緊急權(quán)力,其作出的決策和行動(dòng)具有很強(qiáng)的法律效力,公民必須無條件遵行。非營(yíng)利組織則強(qiáng)調(diào)獨(dú)立的志愿人員及被幫助對(duì)象的自愿參與,其所做的決策和所進(jìn)行的活動(dòng)注重說服力,而非強(qiáng)制力。

五是參與方式不同。政府可以采取豐富多樣的突發(fā)公共事件管理措施,除政治、經(jīng)濟(jì)、法律手段外,政府還可以動(dòng)用警察、軍隊(duì)。非營(yíng)利組織則主要通過溝通、協(xié)作、互惠與合作,提供人員支持、資金募集、心理援助等更好的服務(wù)來贏得自己的生存權(quán)利和空間。

二、突發(fā)公共事件中政府與非營(yíng)利組織的互動(dòng)中存在的問題

在近年來的幾次大型突發(fā)公共事件的管理中,非營(yíng)利組織的介入逐漸增多,與政府同為管理主體,兩者相輔相成,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。但政府與非營(yíng)利組織之間的互動(dòng)仍然存在著諸多障礙和問題,有政府管理方面的因素,也有非營(yíng)利組織自身缺陷,還有社會(huì)環(huán)境的制約。

第一,缺失一套合理的法律體系和明晰的制度設(shè)計(jì)。在“5·12”地震救援中,全國(guó)出現(xiàn)了大大小小的募捐賬戶,大部分以網(wǎng)絡(luò)為媒介不斷傳播。除了中國(guó)“紅十字”及其政府法定承認(rèn)的非營(yíng)利組織之外,其他臨時(shí)性非營(yíng)利組織號(hào)召募捐在嚴(yán)格的法律意義上都是非法的,最典型的案例就是“牛博網(wǎng)事件”。沒有合理的法律確認(rèn),各非營(yíng)利組織便無法以合法的身份在第一時(shí)間內(nèi)展開救災(zāi)活動(dòng);而政府執(zhí)法部門為保護(hù)廣大群眾的利益,防止不法之徒趁機(jī)行騙,不得不對(duì)每個(gè)涉及募捐的非營(yíng)利組織進(jìn)行詳細(xì)核查。

第二,政府與非營(yíng)利組織之間缺乏必須的信任。一方面,政府對(duì)非營(yíng)利組織的執(zhí)行力信心不足。政府在對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行救援戰(zhàn)略部署時(shí),并沒有將非營(yíng)利組織看做是一支強(qiáng)有力的生力軍,以致大部分非營(yíng)利組織在趕赴災(zāi)區(qū)之時(shí),并不知道應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的任務(wù)。山東“農(nóng)民救援隊(duì)”在趕赴災(zāi)區(qū)的路上一度被路政等執(zhí)法部門懷疑并進(jìn)行盤查。另一方面,非營(yíng)利組織對(duì)政府同樣缺少足夠的信任。它們并沒有及時(shí)向政府及其相關(guān)部門匯報(bào)信息、應(yīng)急計(jì)劃和措施,而是盲目地選擇了“先到災(zāi)區(qū)再說”。

第三,政府與非營(yíng)利組織之間信息溝通不暢?！?·12”地震發(fā)生之際,能隨時(shí)掌握第一手資料的是救災(zāi)主力軍的政府。如果政府不能將其掌握的信息準(zhǔn)確及時(shí)地傳遞給非營(yíng)利組織,它們就無法合理分配物資,不能將物資送到最需要的災(zāi)民手中,甚至?xí)斐少Y源過度使用或浪費(fèi)。北京某基金組織沒有得到最新的救災(zāi)信息,也沒有經(jīng)過統(tǒng)一調(diào)度,一味地將賑災(zāi)物資運(yùn)往映秀災(zāi)區(qū),到達(dá)之后才發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)貫?zāi)民已基本全部撤離。

第四,政府對(duì)非營(yíng)利組織經(jīng)濟(jì)監(jiān)督不到位。在募集善款的過程中,非營(yíng)利組織起到了至關(guān)重要的作用,它們通過政府的正式授權(quán),號(hào)召?gòu)V大群眾為災(zāi)區(qū)捐獻(xiàn),通過層級(jí)的傳遞匯攏,最終將物資送達(dá)災(zāi)區(qū)。在這個(gè)過程中,如果政府沒有對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,對(duì)物資流轉(zhuǎn)進(jìn)行暗箱操作,那么就難免會(huì)造成人為的資源浪費(fèi)流失甚至是貪污。“5·12”地震后,中國(guó)“紅十字”會(huì)相繼出現(xiàn)了“資金流向不明”、“捐款部分被挪用”等情況,從而使捐助者對(duì)其產(chǎn)生嚴(yán)重的信任危機(jī)。

第五,非營(yíng)利組織自身發(fā)展諸多不足。我國(guó)本土的非營(yíng)利組織起步較晚,現(xiàn)在仍然處于探索成長(zhǎng)階段,與國(guó)外相對(duì)運(yùn)作成熟的非營(yíng)利組織相比,還尚顯稚嫩。在“5·12”地震救援中,本土非營(yíng)利組織充分暴露了分工不明確,專業(yè)化程度較低,缺乏迅速反應(yīng)能力和統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)能力等問題。這些問題在很大程度上制約了非營(yíng)利組織與政府之間更好地互動(dòng)溝通。

三、突發(fā)公共事件中政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)機(jī)制的建立

政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系既有密切聯(lián)系、良性互動(dòng)的一面,也有彼此矛盾、非良性互動(dòng)的一面。為了更有效地滿足社會(huì)公眾的需要,提高公共事務(wù)管理的績(jī)效,促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn),大力推進(jìn)政府與非營(yíng)利組織的良性互動(dòng)關(guān)系是十分必要的。在我國(guó)現(xiàn)行體制下,政府是突發(fā)公共事件管理的主力軍,非營(yíng)利組織以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)承擔(dān)了政府不能做、不愿做、做不好的大量工作。在這方面,政府和非營(yíng)利組織之間的密切配合,是推動(dòng)搶險(xiǎn)救災(zāi)順利進(jìn)行不可忽視的力量。

其一,政府應(yīng)盡快出臺(tái)處理突發(fā)公共事件的相關(guān)法律法規(guī)。完備的法律法規(guī)和計(jì)劃安排是突發(fā)公共事件管理的制度保障。截至目前,我國(guó)已完成國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案,25件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案,80件部門應(yīng)急預(yù)案,如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《消防法》等等,而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的出臺(tái)填補(bǔ)了我國(guó)長(zhǎng)期以來缺乏統(tǒng)一處理突發(fā)公共事件的基本大法的空白[2]。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中應(yīng)明確規(guī)定政府的緊急管理權(quán)、政府在緊急狀態(tài)下的回應(yīng)措施、緊急狀態(tài)下的法律責(zé)任等。

其二,明確政府與非營(yíng)利組織優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)具有某些獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),如大量的人、財(cái)、物資源,嚴(yán)密的管理體系,強(qiáng)制性的管理機(jī)制等。但由于其結(jié)構(gòu)和權(quán)利的局限,往往會(huì)造成高成本、資源汲取能力約束、基層動(dòng)員能力欠缺以及政策執(zhí)行盲區(qū)等“政府失靈”問題。作為政府的“搭檔”,非營(yíng)利組織發(fā)揮自我組織機(jī)制所帶來的快速反應(yīng)、多中心決策所帶來的特需滿足能力、專業(yè)化決策所帶來的高效率、貼近社會(huì)所帶來的資源動(dòng)員能力、靈活多樣所帶來的持續(xù)作用等優(yōu)勢(shì),彌補(bǔ)了政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的不足。

其三,完善政府與非營(yíng)利組織在處理突發(fā)公共事件中的監(jiān)督機(jī)制?！芭２┚W(wǎng)”和“紅十字”會(huì)事件把經(jīng)濟(jì)監(jiān)督問題擺上了桌面。監(jiān)督機(jī)制應(yīng)由政府和非營(yíng)利組織雙方共同執(zhí)行,政府在不干涉非營(yíng)利組織獨(dú)立性的基礎(chǔ)上,督促其將資源運(yùn)轉(zhuǎn)科學(xué)化、透明化?！芭２┚W(wǎng)”事件最終被警方調(diào)查清楚情況,正是因?yàn)榱_永浩將其募捐賬戶每一筆資金的流動(dòng)以清晰票據(jù)照片的形式在網(wǎng)絡(luò)上公開。利用網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)百分之百的透明度不僅為“牛博網(wǎng)”證明了清白,同時(shí)也為非營(yíng)利組織資源流動(dòng)監(jiān)督機(jī)制開辟了一條新的渠道。

其四,保持我國(guó)本土非營(yíng)利組織自身的健康發(fā)展。參加“5·12”抗震救災(zāi)的英、美國(guó)際救援隊(duì)擁有一整套成熟的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)作方式,包括充裕的資金來源、較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)、受過專業(yè)化訓(xùn)練的志愿者、政府的政策研究員等。正是這次地震救援將國(guó)外更多的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)帶到國(guó)內(nèi),促進(jìn)了本土非營(yíng)利組織進(jìn)一步成長(zhǎng)。要實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)的最佳效果,本土非營(yíng)利組織必須學(xué)習(xí)國(guó)外成熟的非營(yíng)利組織的運(yùn)行機(jī)制,從提高專業(yè)化素質(zhì)、提高籌資能力、建立完整的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制、創(chuàng)新跨地域應(yīng)急協(xié)同機(jī)制等方面入手,不斷加強(qiáng)自身能力。