中國應(yīng)對氣候外交的政策選擇

陶正付

摘要:隨著世界各國對氣候變化問題的日益重視,氣候外交開始成為外交舞臺的新主角。氣候變化問題正演變成一個(gè)涉及全球環(huán)境、國際政治、世界經(jīng)濟(jì)、國際貿(mào)易等問題的復(fù)雜議題。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國,中國必須充分利用自身的影響和地位,積極開展國際合作,推動(dòng)氣候問題的最終解決,同時(shí)采取正確的措施維護(hù)自身的國家利益和發(fā)展中國家的權(quán)益,維護(hù)世界正義。防止氣候問題衍生是發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)世界政治經(jīng)濟(jì)秩序的新工具和發(fā)展中國家面臨的新“壁壘”。

關(guān)鍵詞:氣候外交;國家利益;發(fā)展權(quán);主導(dǎo)權(quán)

中圖分類號:D601文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)14-0277-03

進(jìn)入新世紀(jì)以來,環(huán)境污染和氣候變化對人類的威脅,日益引起國際社會(huì)的重視,圍繞全球氣候問題的國際交鋒愈演愈烈,氣候問題政治化趨勢日益明顯,氣候問題正逐漸衍生為發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)世界政治經(jīng)濟(jì)秩序的新工具和發(fā)展中國家面臨的新“壁壘”。這對世界局勢和國家關(guān)系的發(fā)展以及各國發(fā)展模式的調(diào)整都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。氣候外交開始走上前臺,成為各國尤其是大國外交的核心內(nèi)容之一。面對愈演愈烈的氣候外交及其洶涌暗潮,我國何以應(yīng)對?

一、始終把國家利益放在第一位

把國家利益放在第一位始終是我國外交政策的核心。中國作為一個(gè)發(fā)展中國家,至今仍有近6 000萬人生活在貧困線下,因此對中國來講,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這條主線決不能丟,重中之重應(yīng)該是治理。因環(huán)境氣候問題而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可取的,甚至?xí)饑?yán)重后果。據(jù)國家有關(guān)部門推算,中國煤炭使用率每下降1%,中國GDP下降0.64%,470萬人失業(yè)。對此國家發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)在2007年達(dá)沃斯論壇上表示,“不能因?yàn)榄h(huán)境問題,就根本不發(fā)展,要統(tǒng)籌兼顧環(huán)境保護(hù)和持續(xù)發(fā)展?！雹?/p>

在人類自1850年以來因?yàn)槭褂没剂隙欧诺乃卸趸伎偭恐?中國所占的比重還不到8%,而美國的這一比例是29%,西歐的這一比例為27%。從1950年到2002年,中國化石燃料燃燒排放的二氧化碳只占世界同期累計(jì)排放量的9.33%。從1950年到2002年的50多年間的世界平均排位來說,中國人均二氧化碳排放量只占到第92位。即使我國的碳排放總量將在2020年前超過美國,那時(shí)的人均碳排放量依然遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。②因此,中國對氣候變化不負(fù)有主要責(zé)任。另據(jù)現(xiàn)有國際和國內(nèi)研究結(jié)果,可以估測,氣候變暖對中國發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)性,在世界各國排序中處于中等水平或中等偏低水平。我國肯定不屬“高風(fēng)險(xiǎn)”之列。同時(shí),國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)并引向深層的變革、廣泛的并受到商業(yè)利益激勵(lì)的技術(shù)創(chuàng)新、國內(nèi)和國際環(huán)境法規(guī)的全面而嚴(yán)格的實(shí)施等因素導(dǎo)致的能耗下降,意味著我國擁有巨大的“無成本”碳減排潛力。所謂“無成本”,是指這些活動(dòng)的實(shí)施成本不是為著碳減排,而是為著其他的經(jīng)濟(jì)或環(huán)境目的,但它們同時(shí)也產(chǎn)生碳減排效果。這種“無成本”碳減排能力是我國參與全球減排事務(wù)的重要而寶貴的資本。也有助于我們減緩全球氣候談判的壓力。因此,因環(huán)境氣候問題而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展至少在目前并不具有緊迫要求。

但另一方面,我國又是氣候?yàn)?zāi)難頻發(fā),自然災(zāi)害比較嚴(yán)重的國家。因此我國在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中必須要始終重視氣候變化對我國的不利影響。節(jié)能減排,防止氣候變暖是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有之意?？梢娋S護(hù)國家利益必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減排中尋找最佳結(jié)合點(diǎn)。但我國的溫室氣體減排研究起步較晚,比較薄弱、落后,它遠(yuǎn)不能為我國參與全球減排談判提供及時(shí)、充分、準(zhǔn)確的知識、理論支持。為了適應(yīng)我國參與全球減排談判的需要,尤其是適應(yīng)我國減排談判策略調(diào)整的需要,一方面應(yīng)充實(shí)和開拓以下方面的研究:重新評估全球氣候變暖對中國發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)性;評估中國的無成本減排的CER(經(jīng)確認(rèn)減排量)資源;中國強(qiáng)制性減排手段與排減成本;中國CDM項(xiàng)目的CER的認(rèn)證和價(jià)格;中國參與CDM的方式選擇;中國減排外交的立場與策略等等。另一方面在“后京都議定書”談判中,我國要堅(jiān)持“氣候變化公約”和《京都議定書》的基本原則,并以此為出發(fā)點(diǎn)和重要法律武器,盡力延緩承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)。目前看來,“后京都議定書”的談判主要面臨兩難:如果脫離氣候變化公約,單純以發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的共同強(qiáng)制減排作為核心議題,談判肯定會(huì)陷入僵局。而片面強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家的強(qiáng)制減排義務(wù)同樣可能導(dǎo)致美國等發(fā)達(dá)國家的淡出。在此情況下,以“氣候變化公約”為基礎(chǔ),以促進(jìn)和切實(shí)實(shí)現(xiàn)發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)為核心,以替發(fā)達(dá)國家設(shè)定幫助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)方面的強(qiáng)制性義務(wù)為主要目標(biāo),有可能成為打破談判僵局的關(guān)鍵。即所謂:發(fā)達(dá)國家兩個(gè)人可以擁有一輛小汽車,發(fā)展中國家也必須至少擁有坐公共汽車的權(quán)利。

二、做一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國

作為世界人口最多的地域遼闊的國家,中國是全球氣候變化的最大受害者之一,最大的利益相關(guān)者之一。中國現(xiàn)時(shí)排放量僅次于美國位全球第二,預(yù)計(jì)不久將超越美國,“全球暖化”問題已被提升至聯(lián)合國安理會(huì)的層次,或有可能成為國際社會(huì)間的重要政治承諾,遠(yuǎn)超“京都協(xié)議書”所代表的國際道義責(zé)任,而中國作為聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國之一,將難以置身事外。作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國,中國既要切實(shí)維護(hù)自身的可持續(xù)發(fā)展利益,又要面對即將成為全球第一排放大國所面臨的各方面的巨大壓力,21世紀(jì)的中國必須要同時(shí)應(yīng)對兩大挑戰(zhàn):一是要保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長,消除能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理造成的環(huán)境破壞和溫室氣體過度排放,降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展真實(shí)成本(主要體現(xiàn)在外部成本上,中國煤炭使用每年的外部成本高達(dá)1 000億美元)。二是在國際社會(huì)扮演一個(gè)負(fù)責(zé)任的利益相關(guān)者的角色,承擔(dān)國際責(zé)任,推動(dòng)與美國等大國的合作,共同提供全球公共產(chǎn)品。中國的發(fā)展不可能再重復(fù)西方國家工業(yè)化過程所走過的道路,不可能再充當(dāng)“追隨者”的角色。中國在實(shí)現(xiàn)綠色崛起的同時(shí),必須在應(yīng)對全球氣候變化上發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)者”的作用。

事實(shí)上,中國對控制氣候變化一直在做著自己的貢獻(xiàn)。1998年5月,中國簽署《京都議定書》,充分顯示了中國政府認(rèn)真對待氣候變化問題的誠意和決心。2007年6月,國務(wù)院成立了國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組,制訂頒布了《應(yīng)對氣候變化國家方案》。成為我國第一部應(yīng)對氣候變化的全面的政策性文件,也是發(fā)展中國家頒布的第一部應(yīng)對氣候變化的全面的國家方案。2007年9月,中國政府發(fā)布了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》。中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)更是第一次把建設(shè)生態(tài)文明寫進(jìn)執(zhí)政黨的政治報(bào)告,并強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化能力建設(shè),為保護(hù)全球氣候做出新貢獻(xiàn)”。在2007年的APEC會(huì)議上,胡錦濤主席介紹了中國在控制溫室氣體排放方面采取的措施、取得的成就和確定的目標(biāo)。并承諾到2030年時(shí)中國要將單位GDP的溫室氣體排放量減少25%。并代表中國政府首次在國際會(huì)議中提出了應(yīng)對氣候變化具體、務(wù)實(shí)的合作建議。

中國政府的努力受到各方積極評價(jià)和支持。英國外交部負(fù)責(zé)氣候變化問題的官員約翰·阿什頓說,中國在控制排放和高效使用能源方面做出了努力,在全球二氧化碳排放增加問題上指責(zé)中國是沒有道理的。他在接受英國廣播公司的采訪時(shí)說,中國已制定出應(yīng)對氣候變化的全國性策略,努力控制排放和高效使用能源。①《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書伊沃·德布爾就表示,中國通過提高能源部門效率以應(yīng)對全球變暖的做法是一種積極的行動(dòng),“非常令人鼓舞”。德布爾稱贊說,為應(yīng)對全球變暖,中國不僅在能源方面提出了節(jié)能減排的措施,而且還將氣候變化與中國迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、能源安全以及公共衛(wèi)生聯(lián)系在一起,這表明中國政府將應(yīng)對氣候變化作為進(jìn)一步發(fā)展的一部分。②

四、開展國際合作,維護(hù)全球利益

基于歷史上和目前全球溫室氣體排放的最大部分源自發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家的人均排放仍相對較低的判斷和結(jié)論,“氣候變化公約”明確規(guī)定了著名的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,它好似一紙判決,判定了發(fā)達(dá)國家在導(dǎo)致和應(yīng)對氣候變化方面應(yīng)負(fù)主要責(zé)任,不僅如此,“氣候變化公約”第4條第7款還明確規(guī)定:“發(fā)展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾,將取決于發(fā)達(dá)國家締約方對其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓承諾的有效履行,并將充分考慮到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展及消除貧困是發(fā)展中國家締約方的首要和壓倒一切的優(yōu)先事項(xiàng)?！边@一規(guī)定明確了發(fā)達(dá)國家在促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)方面承擔(dān)的不可推卸的主導(dǎo)責(zé)任。

但發(fā)達(dá)國家目前做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。它們在國內(nèi)投入大量金錢,即使是個(gè)別適應(yīng)氣候變化的項(xiàng)目,當(dāng)中涉及開支,亦遠(yuǎn)超它們向窮國提供的援助。以英國為例,作為最大捐助者,至今只向國際社會(huì)作出約3 800萬美元援助,與此同時(shí),該國投入在倫敦地下鐵路冷卻系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)卻高達(dá)3.47億美元;在荷蘭,對外總共援助約1 800萬美元,但對內(nèi)單是興建堤壩防洪的開支已高達(dá)29億美元。

而對于發(fā)展中國家急需的環(huán)保技術(shù),發(fā)達(dá)國家更是壁壘森嚴(yán)。比如說,中國煤的儲(chǔ)量十分豐富,如果中國掌握了“碳捕獲與儲(chǔ)存”技術(shù),那么中國就可能在溫室氣體排放量將大為降低的同時(shí)保證國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。但直到今天,西方掌握這一技術(shù)的國家仍然不肯對中國開放該技術(shù),連“低價(jià)轉(zhuǎn)讓”也不同意。這自然會(huì)讓發(fā)展中國家的人們心存疑慮:既然環(huán)保是一件有利于全球的“共同”事業(yè),那么西方發(fā)達(dá)國家能不能負(fù)責(zé)任地對發(fā)展中國家開放環(huán)保技術(shù),而不是利用手中的技術(shù),企圖再次從發(fā)展中國家的減排努力中榨取暴利?

不僅如此,在全球化的推動(dòng)下,氣候問題政治化趨勢明顯加速。氣候問題正在衍生為發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)世界政治經(jīng)濟(jì)秩序的新工具和發(fā)展中國家面臨的新“壁壘”。發(fā)達(dá)國家利用政治經(jīng)濟(jì)技術(shù)上的優(yōu)勢,在全球氣候談判中強(qiáng)行推行霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治。比如,在國際貿(mào)易中設(shè)置綠色貿(mào)易壁壘,在國際貿(mào)易談判中增設(shè)環(huán)保條款(如征收國際碳稅),以及歐盟強(qiáng)行推行全球能效協(xié)議等。未來,國際貿(mào)易政策有可能受到影響,發(fā)展中國家產(chǎn)品可能會(huì)被發(fā)達(dá)國家以“高碳”名義拒之門外。更值得警惕的是一些發(fā)達(dá)國家提出的所謂建立一個(gè)廣泛的國際政治聯(lián)盟,通過政治和外交手段來解決“氣候變化”威脅的主張,如2007年6月“八國峰會(huì)”上,英國提出雖然目前無須尋求安理會(huì)對不履行環(huán)保義務(wù)的國家采取制裁行動(dòng),但若問題持繼惡化,將有需要在聯(lián)合國、八國集團(tuán)和歐盟等層面推動(dòng)相應(yīng)的激勵(lì)和懲罰機(jī)制。即是說,“全球暖化”或有可能演變成如“核不擴(kuò)散條約”般具政治約束力的協(xié)議,拒絕加入將被國際孤立甚至遭到制裁。這極有可能為將來發(fā)達(dá)國家以氣候問題為借口干涉發(fā)展中國家內(nèi)政開先河。

對此,中國政府必須保持清醒頭腦,在氣候外交上旗幟鮮明地表明自己的立場,維護(hù)發(fā)展中國家的權(quán)益,維持世界正義。必須堅(jiān)持始終氣候變化是環(huán)境問題,但歸根到底是發(fā)展問題,國際社會(huì)應(yīng)樹立新的利益觀和合作模式,積極開展務(wù)實(shí)合作;要堅(jiān)持《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立的共同但有區(qū)別的責(zé)任的原則,發(fā)達(dá)國家應(yīng)完成《京都議定書》確定的減排目標(biāo),向發(fā)展中國家提供幫助,并在2012年后繼續(xù)率先承擔(dān)減排義務(wù);在現(xiàn)階段向發(fā)展中國家提出強(qiáng)制性減排要求是不合適的。當(dāng)然,發(fā)展中國家也應(yīng)在力所能及的范圍內(nèi),根據(jù)自身情況采取措施,為促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn),但歸根結(jié)底發(fā)展權(quán)是發(fā)展中國家最基本的人權(quán),選擇什么樣的發(fā)展道路和發(fā)展模式是其內(nèi)政;中國要堅(jiān)決反對任何國家以氣候問題為借口干涉發(fā)展中國家內(nèi)政。

氣候變化問題關(guān)系事關(guān)所有國家的切身利益,因此也只有通過所有國家的國際合作才能最終得以解決。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國,中國要積極開展有效的國際合作,創(chuàng)造應(yīng)對氣候變化的新的治理框架和模式,協(xié)調(diào)各國利益,推動(dòng)美國等高排放國家改變現(xiàn)有的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和高能耗的生活方式,推動(dòng)大國合作,重構(gòu)與氣候變化有關(guān)的國際組織或國際公約,為氣候問題的最終解決創(chuàng)造條件。

應(yīng)對全球氣候變化,各國政府需要多種合作方式,需要多種行動(dòng)機(jī)制。目前,中國已經(jīng)參與了幾乎所有領(lǐng)域的國際合作內(nèi)容,比如,中國已與全球環(huán)境基金、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國際組織和機(jī)構(gòu),建立并發(fā)展了在資金、技術(shù)與信息等方面的合作。在實(shí)踐清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)方面①,我國也走在了世界的前列。作為世界上最大的二氧化碳排放權(quán)供應(yīng)國,中國已經(jīng)開始成為有關(guān)國家的重點(diǎn)投資目標(biāo)。據(jù)報(bào)道,目前世界上最大的CDM個(gè)案已由日本新日鐵公司和三菱商社與中國山東東岳化工聯(lián)手完成,合作項(xiàng)目的二氧化碳減排量可達(dá)1 000萬噸。據(jù)國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組辦公室CDM官方網(wǎng)站的信息,中國已批準(zhǔn)300多個(gè)CDM項(xiàng)目,其中,去年年底以前批準(zhǔn)的255個(gè)項(xiàng)目預(yù)計(jì)減排7.5億噸。

我國還與美國、歐盟開展了富有成效的合作。中美兩國簽署了生物燃料合作協(xié)議,從而為兩國共享在該領(lǐng)域的先進(jìn)信息和技術(shù)創(chuàng)造了條件。早在2001年9月,江蘇南通市環(huán)保局與美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)積極合作,經(jīng)過近一年的技術(shù)準(zhǔn)備和協(xié)調(diào)磋商,南通市實(shí)現(xiàn)我國首例二氧化硫排污權(quán)的成功現(xiàn)金交易。參加過當(dāng)年交易技術(shù)指導(dǎo)的美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)專家對《中國投資》記者說:“這是中國真正意義上的首例現(xiàn)金排污權(quán)交易,它與現(xiàn)在歐盟氣候交易所、美國芝加哥氣候交易所正在進(jìn)行的氣候交易并無二致。②

歐中氣候合作也在不斷加強(qiáng)。在2007年舉行的第十次中歐領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上,歐盟表示將給中國提供5億歐元的貸款,幫助中國應(yīng)對氣候變化。另外,歐盟希望和中國在可再生能源領(lǐng)域合作,希望簽署在北京建立清潔能源中心的協(xié)議,并將在北京成立“歐盟智能能源技術(shù)中心”。

但同時(shí),在更廣泛的合作領(lǐng)域,中國不僅要以合作者更要以積極推動(dòng)者和負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者的身份活躍在國際舞臺上。比如在適應(yīng)性問題方面。③為了進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展中國家對氣候變化的適應(yīng)能力,在以中國為首的廣大發(fā)展中國家的強(qiáng)烈呼吁和要求下,國際社會(huì)在“氣候變化公約”的框架下分別設(shè)立了“特別氣候變化基金”、“最不發(fā)達(dá)國家基金”和《京都議定書》的“適應(yīng)基金”。這些基金均屬自愿性質(zhì),由歐盟、加拿大等西方國家自愿出資設(shè)立。近年來,專責(zé)全球環(huán)境事務(wù)的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)也開始越來越多地關(guān)注氣候變化中的適應(yīng)性問題。目前,UNEP正與聯(lián)合國人居署合作發(fā)起一項(xiàng)有關(guān)印度洋島嶼和非洲西部島嶼的區(qū)域適應(yīng)性項(xiàng)目,其目的在于減少城市海岸帶對氣候變化影響的脆弱性。由UNEP發(fā)起的“東部非洲和南部非洲將氣候變化適應(yīng)性和脆弱性納入可持續(xù)發(fā)展政策規(guī)劃及實(shí)施”項(xiàng)目也于2005年進(jìn)入實(shí)施階段?？上У氖?發(fā)達(dá)國家在履行上述義務(wù)方面還存在著巨大差距。例如,在首當(dāng)其沖的適應(yīng)性方面,發(fā)達(dá)國家的誠意和努力就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。迄今為止,發(fā)達(dá)國家只承諾拿出1.82億美元給所有為貧窮國家而設(shè)的適應(yīng)基金,其中49個(gè)最不發(fā)達(dá)國家只獲得4 800萬美元。據(jù)估計(jì),僅最不發(fā)達(dá)國家迫切需要的緊急適應(yīng)項(xiàng)目就需要10—12億美元,差距之大可想而知。因此,如何利用大國地位,積極斡旋,推動(dòng)大國合作,特別是督促發(fā)達(dá)國家真正履行承諾,負(fù)起責(zé)任,共同推動(dòng)氣候問題的解決,中國還有許多工作要做。

在氣候變化國際合作中,只要我們高舉旗幟、堅(jiān)持原則、趨利避害、合作共贏,進(jìn)一步樹立我國負(fù)責(zé)任大國的形象,爭取盡可能大的發(fā)展空間、盡可能多的資金和技術(shù)支持、盡可能好的外部環(huán)境,我們就能更好地維護(hù)國家根本利益,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和氣候治理的雙贏,打贏這場非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的“衛(wèi)國戰(zhàn)爭”。