人大制度創(chuàng)新的績效取決于經(jīng)濟社會條件

1. 法律文本賦予地方人大重要地位和職能，但實踐中人大職能地位實現(xiàn)程度受制于極其復雜的因素。要從“文本—現(xiàn)實”坐標定位地方人大的地位和作用。

30年來，地方法制建設(shè)在不斷推進，地方人大也在不斷創(chuàng)新。但是，無論做出多大的努力，文本上的制度設(shè)計和現(xiàn)實中的制度運行總是有很大的區(qū)別。作為地方國家權(quán)力機關(guān)，地方人大應(yīng)該擔負憲法法律規(guī)定的諸多重要職權(quán)，但如果僅從理論邏輯或法律條文出發(fā)，得出的結(jié)論往往是過于理想化的，而現(xiàn)實中人大職能的行使卻又很不理想。如何恰切地認識和把握地方人大的職能作用？從30年乃至50年制度建設(shè)的實踐觀察，得出的結(jié)論是，置于文本與現(xiàn)實兩個維度構(gòu)成的坐標系中，既從理論層面思考，又從實踐層面觀察，才能較準確地把握地方人大的歷史方位和現(xiàn)實方位[1]。

國家政權(quán)機關(guān)的地位和職權(quán)必然由憲法和法律所規(guī)定。法律上賦予地方人大諸多重要職權(quán)，是社會主義民主法治的價值取向和目標，也表達了人民民主的發(fā)展方向和路徑。但是，實踐中地方人大地位和作用的實現(xiàn)程度，地方人大及其常委會某一職權(quán)的行使程度、行使方式、行使的績效，受制于體制的、機制的、觀念的，甚至經(jīng)濟的和社會歷史文化等多種因素。政治體制改革的進程、黨政關(guān)系法治化的程度、特定時期黨的政策主張等，對其影響更直接；有的時候與權(quán)威領(lǐng)導人的看法和注意力以至作風、威望等也有很大關(guān)系。突發(fā)的社會和政治風波，也會強烈地影響到對局勢的主流判斷，從而影響到人大制度的建設(shè)發(fā)展。如果對政治發(fā)展進程和制度變革的節(jié)奏難以自如把控，可能引起某種既定平衡以至政治社會穩(wěn)定的不確定性，使行動者（包括決策者和執(zhí)行者）不會單純追求抽象的理念或強調(diào)落實法律文本之規(guī)定，而更傾向于采取規(guī)避風險的策略。由是觀之，地方人大的某些文本權(quán)能，在當前以至今后相當長的時期，現(xiàn)實中依然受到很大制約[2]。

從這樣的角度審視地方人大的歷史和現(xiàn)實方位，就是不僅要堅定地方人大建設(shè)的方向和目標，也要理解人大制度前進的漸進性和階段性。人大制度建設(shè)既得符合人民民主發(fā)展的方向，也得考慮其現(xiàn)實的可能性。這樣才能清晰認識人大工作和人大制度建設(shè)中哪些是可以做而且能夠做得更好的，哪些是需要繼續(xù)創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)的，哪些是超越現(xiàn)實許可暫時無法做到的，從而使地方人大的探索創(chuàng)新更有成效，更能發(fā)揮出它的價值[3]。

2. 地方人大制度創(chuàng)新的力度和效果在不同地方和不同時期有很大區(qū)別，很大程度上緣于地方經(jīng)濟政治社會條件的不斷變化。地方人大建設(shè)有待進一步穩(wěn)定化和法制化。

正因為人大職能實現(xiàn)程度受制于復雜的因素，所以地方人大各項職能的行使在實踐中并不平衡，有的職能如立法權(quán)行使得相對充分，有的職能如對財政預算的監(jiān)督事實上存在很大的伸縮性，有的職能如監(jiān)督權(quán)的許多規(guī)定能否落實取決于各種環(huán)境因素而非人大自身原因，甚至有的職能被長期擱置在文本中或僅限于形式上行使。很大程度上，地方人大制度創(chuàng)新能否產(chǎn)生理想績效，與經(jīng)濟社會條件成熟度相關(guān)。如果不能產(chǎn)生預想的績效，可能意味著不甚符合政治社會現(xiàn)實，或者政治經(jīng)濟社會條件尚未成熟；如果地方人大進行的創(chuàng)新產(chǎn)生了預想的績效，必定是某一方面的政治經(jīng)濟和社會條件已相對成熟。

回顧上世紀80~90年代地方人大創(chuàng)造出的那些監(jiān)督方法，不能忽視這樣一個現(xiàn)象，就是那些制度“創(chuàng)新”大都回避憲法和法律規(guī)定的監(jiān)督方式，而主要運用憲法和法律以外的方式，回避“剛性”的監(jiān)督手段而采用相對柔和的手段。憲法和法律明確規(guī)定的方式，如聽取和審議“一府兩院”的工作報告、審查和批準計劃和預算多限于形式上的“行使”，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免等基本被“擱置”不用。這曾經(jīng)被戲稱為“走小路不走大路”。出現(xiàn)這種情況，就是因為現(xiàn)實中地方人大在地方國家政權(quán)中的定位并不如憲法法律文本中那樣“清晰”，現(xiàn)實中黨政關(guān)系也不比“理論上”那樣容易理順，不僅僅是法律對地方人大監(jiān)督職權(quán)的規(guī)定過于原則、缺乏可操作性，最關(guān)鍵的是地方人大行使憲法法律規(guī)定的“剛性”的監(jiān)督手段的社會、政治條件尚不具備，把法律上的東西落實在現(xiàn)實中尚有很大的障礙。但是隨著我國政治經(jīng)濟和政治文明建設(shè)的發(fā)展，人民群眾對加強監(jiān)督，根治腐敗，建立廉潔、透明、高效政府，保證司法公平公正的愿望也十分強烈。為此一些地方開始探索在現(xiàn)行體制和現(xiàn)行法律狀況下也能運作，又能在一定程度上加強法律監(jiān)督，保證法律的遵守和執(zhí)行的形式，這就有了監(jiān)督制度“創(chuàng)新”。而地方人大“創(chuàng)造”的這些監(jiān)督方式，靈活性較大，可軟可硬，一般也不涉及處置，沒有嚴格的規(guī)定要求，“想出手時就出手”，這就給地方人大很大的操作彈性。正因為這樣，這些“新”的監(jiān)督方式一時間向全國各地方推開。

但是，各地方人大使用這些方式時冷時熱，在不同地方和不同時期，使用的頻率和力度，以及達到的效果都不一樣，表明不同地方和不同時期的經(jīng)濟及政治社會條件是不斷變化的，地方人大監(jiān)督權(quán)的行使并未穩(wěn)定化和法制化，存在很大的隨意性。近些年來在一些經(jīng)濟社會較發(fā)達的地方，人大對財政預算的監(jiān)督創(chuàng)新取得相當明顯的成效，很大程度上是因為經(jīng)濟社會的發(fā)展對地方預算監(jiān)督提出了需要并創(chuàng)造了條件。如果當下行使監(jiān)督權(quán)的社會、政治條件還不成熟，監(jiān)督就很難得到理想效果，其績效難以“持續(xù)”。既然達不到理想效果，自然在熱情過后就會冷下來，有些監(jiān)督方式和方法在熱鬧一陣之后就很少被采用了。這樣反倒影響地方人大的權(quán)威。從長遠來看，僅從局部、從個別制度規(guī)定上對人大監(jiān)督進行改進和加強，是難以奏效的，從根本上扭轉(zhuǎn)監(jiān)督不力的現(xiàn)狀有賴于整個監(jiān)督體制的創(chuàng)新。只有這樣，才能擺脫監(jiān)督工作探索中“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法。人們自然寄望于監(jiān)督法出臺能夠解決諸多監(jiān)督體制上的難題，但現(xiàn)實總是與人們的期待有距離。人大監(jiān)督制度的建設(shè)，是人民民主和社會主義法制建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容之一，不可能超越政治體制改革總的設(shè)計單獨推進。2006年8月監(jiān)督法出臺，對人大常委會的監(jiān)督方式和程序作了規(guī)范，很多規(guī)定其實就是對憲法法律已規(guī)定的監(jiān)督方式進一步地重申和程序上的明確。當下，僅僅法律本身顯然不可能解決地方人大監(jiān)督體制和監(jiān)督制度中所有的問題；但創(chuàng)造條件激活憲法法律規(guī)定的監(jiān)督職能和監(jiān)督方式，而不是在法律和體制之外“創(chuàng)新”，更有益于推動地方人大制度建設(shè)，特別是地方人大監(jiān)督制度和監(jiān)督工作的法制化和規(guī)范化。

3. 地方立法之所以取得巨大成就，就是因為順應(yīng)了執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，以及改革開放后經(jīng)濟社會建設(shè)對法制的強烈需求，地方立法具備了大展宏圖的條件。

總結(jié)地方人大法治建設(shè)和制度創(chuàng)新，有必要探究地方人大在什么條件下更能夠作為，在什么條件下能夠產(chǎn)生更大的績效。地方人大在民主法治建設(shè)中最突出的成效體現(xiàn)在地方立法方面，尤其是地方經(jīng)濟立法成果輝煌，就是因為地方立法具備了大展宏圖的條件。比如執(zhí)政黨原來依靠政策辦事和運動推動的執(zhí)政方式正在向民主法治的方式轉(zhuǎn)變，改革開放后經(jīng)濟社會建設(shè)對法制產(chǎn)生強烈需求，社會主義法制體系需要地方立法的推進和補充等。

十一屆三中全會以來，隨著現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟立法工作越來越迫切；形勢要求我們抓緊制定各種經(jīng)濟法規(guī)，來直接反映經(jīng)濟基礎(chǔ)，調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系[4]。經(jīng)濟體制的改革和國民經(jīng)濟的發(fā)展，使越來越多的經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟活動準則需要用法律形式固定下來[5]。但是我國各地經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡，各地差別很大?！案鞯胤?、各方面的具體問題很難都由中央規(guī)定，由地方根據(jù)中央總的方針，從自己的實際情況出發(fā)來規(guī)定，可以更好地解決本地的問題”[6]。國家的法律只能解決最基本的問題，不能規(guī)定太細。法律雖然盡可能地考慮了不同情況，但很多時候只能做統(tǒng)一的規(guī)定。法律制定后實施中還有很多問題要解決，需要各省級人大及其常委會制定地方性的實施細則[7]，通過制定實施性地方性法規(guī)，結(jié)合本地實際進一步細化、落實國家法律的規(guī)定。此外，經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展需要制定許多方面的法律規(guī)范，形成成龍配套的法律體系，但全國人大不可能在短時期立即建立起這樣的完整的法律體系，因此對于只要是地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展急需立法而國家尚未做出法律規(guī)定的、而又是非專屬中央立法的事項，有立法權(quán)的地方人大及其常委會可以通過先行立法，制定出地方性的規(guī)范，為最終制定全國性的法律積累經(jīng)驗；還有一些本地區(qū)特有的不可能由國家做出統(tǒng)一規(guī)定的事項，也需要有立法權(quán)的地方人大及其常委會根據(jù)當?shù)氐木唧w情況和實際需要，做出創(chuàng)制性的規(guī)定。這樣地方人大在立法上就擁有了非常大的創(chuàng)新空間。而地方立法權(quán)的行使是圍繞黨的中心工作展開的，地方立法事項從屬于中央立法，一般也不涉及體制方面的問題，所以更容易作為。

1992年我國確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的目標。1993年3月憲法修正案規(guī)定“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”，“國家加強經(jīng)濟立法”。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，市場經(jīng)濟的一系列準則、制度、規(guī)則、秩序和結(jié)果，需要法制的確立、確認、規(guī)制、保護、調(diào)整和引導。這一時期地方立法適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制和依法治國的要求，主要圍繞經(jīng)濟建設(shè)展開。地方人大經(jīng)濟立法的積極性也十分高漲，有立法權(quán)的地方人大制定了大量的地方性經(jīng)濟法規(guī)。地方立法開始在立法觀念上由經(jīng)驗立法轉(zhuǎn)變?yōu)槌傲⒎ǎ舜笤诹⒎ㄖ械牡匚挥杀粍拥慕巧D(zhuǎn)變?yōu)槠鹬鲗ё饔?，立法指導思想由法律工具主義轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利主義[8]。

隨著地方立法數(shù)量的急劇增長，立法的質(zhì)量問題凸現(xiàn)出來。除了缺少地方特色和可操作性，部門利益法制化、部門利益侵犯公民權(quán)利的傾向更為人們所詬病。地方立法開始強調(diào)“有特色”和“可操作”，有立法權(quán)的地方人大在改進立法技術(shù)、提高立法質(zhì)量方面做了探索，“立法聽證”等一些民主立法等制度和措施，相繼被引入地方立法工作中。從1999年開始，一些地方人大在制定地方性法規(guī)過程中，開始嘗試舉行向社會公開的立法聽證會，聽取公眾對法規(guī)草案的意見，搜集有關(guān)的信息。為使立法聽證會有序進行和達到預期目的，有的地方人大制定了一次性的立法聽證會程序或舉行立法聽證會的具體方案[9]。2000年3月立法法頒布一個月后，浙江省人大于2000年4月率先制定了立法聽證會規(guī)則。此后，全國許多省市人大先后制定了立法聽證規(guī)則，并且就與人民群眾利益密切相關(guān)、受到普遍關(guān)心關(guān)注的立法，舉行了聽證。地方立法中采用“立法聽證”等，既是地方人大不斷探索的結(jié)果，也是我國經(jīng)濟社會政治發(fā)展的必然。

4. 發(fā)揮好人大職能作用符合人民民主建設(shè)的方向。要為發(fā)揮地方人大的作用和價值創(chuàng)造條件，絕不能虛化和矮化人大的法律地位。

充分發(fā)揮地方人大的職能作用，是發(fā)展人民民主的需要。“任何脫離中國國情，超前于經(jīng)濟文化發(fā)展階段和發(fā)展水平的民主建設(shè)，只能是空想；任何固步自封，落后于經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的民主建設(shè)，也不利于社會主義的順利發(fā)展。”[10]地方人大的探索創(chuàng)新，如果超越中國國情，超前于經(jīng)濟文化發(fā)展階段和發(fā)展水平，在實踐中就可能發(fā)揮不出作用，以至于流產(chǎn)；但同樣，如果故步自封，落后于經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，也不利于民主法治的順利發(fā)展。如果在地方人大工作和制度建設(shè)中可以做而且能夠做得更好的，我們沒有做或沒有做好，那就是“失職”；如果是需要創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)的，我們沒有積極地創(chuàng)造條件，而是消極等待，同樣是“失職”。比如面對全球金融危機，國家出臺了4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃，人民群眾期望了解這4萬億元的巨額資金如何使用、用到了哪里，而且期望把資金用到最該用的地方、發(fā)揮出其最大的效能。人大有財經(jīng)監(jiān)督的法定權(quán)力和手段，如果各級人大對此依然無所作為，就會“失職”，人民群眾就會不滿意?？傮w上來看，30年我國地方法治和人大制度建設(shè)不斷取得進步，說明我國的地方法治和人大制度建設(shè)基本上是適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展和民主政治建設(shè)總的進程。

“一個國家的政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展是互為條件的?！盵11]發(fā)揮地方人大各項職能的經(jīng)濟社會條件，也是由不具備到逐步具備、由不成熟到成熟。要發(fā)展地看問題，不能因為現(xiàn)實的或暫時的原因虛化和矮化地方人大的職能和地位。很長一段時間在社會上甚至在人大內(nèi)部，蔓延著一種人大無所作為的思想，或者認為人大工作無足輕重。有很多人或者很多時候，只是口頭上講人大制度的重要性，在文件和領(lǐng)導講話上“發(fā)揮”人大的職能作用，而實際上對發(fā)揮人大作用顧慮重重，對人大制度建設(shè)不積極，甚至設(shè)置障礙。如果我們的思想和觀念被各種陳規(guī)陋習和條條框框所禁錮，不能跟上時代的步伐，就會成為前進和創(chuàng)新的束縛及障礙。改革開放30年，就是中國共產(chǎn)黨以巨大的勇氣不斷解放思想、一次次突破各種思想上的障礙和體制上的束縛的30年。30年來各種因素和條件的變化是不言而喻的。要有發(fā)展的眼光，不應(yīng)該作繭自縛，因偏見而固執(zhí)己見，因短視而拒絕變革，因狹隘而自以為是。面對新的歷史背景，一定要按照黨的十七大提出的深化政治體制改革、擴大人民民主的要求，不斷創(chuàng)造條件推動實踐發(fā)展和理論創(chuàng)新，實現(xiàn)地方人大的制度權(quán)威。

注釋：

[1]對該問題的進一步論述，參見筆者《從“文本—現(xiàn)實”坐標定位地方人大作用》，載《人大研究》2008年第1期。

[2][3]謝蒲定：《從“文本—現(xiàn)實”坐標定位地方人大作用》，載《人大研究》2008年第1期。

[4]以上闡述，參見1980年8月26日五屆全國人大常委會第十五次會議通過的彭真所作全國人大常委會工作報告；1982年12月6日在五屆全國人大五次會議上楊尚昆所作全國人大常委會工作報告；等等。見劉政、于友民《人民代表大會工作全書》（以下稱《全書》），中國法制出版社1999年1月版，第534、543頁。

[5]《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，中國共產(chǎn)黨十二屆三中全會1984年10月20日通過。

[6]彭真：《關(guān)于地方人大常委會的工作》，1980年4月18日。見《全書》第1005頁。

[7]陳丕顯：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》，1985年4月3日在六屆全國人大三次會議上。見《全書》第552頁。

[8]蔡定劍、傅靜：《代序——人大制度二十年發(fā)展與改革討論會綜述》，見蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年2月版， 第4~5頁。

[9]闞珂：《地方立法現(xiàn)行聽證制度比較研究》，載《人大研究》2003年第4期。

[10]李鐵映：《論民主》，人民出版社、中國社會出版社2001年8月版，第305頁。

[11]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的民主政治建設(shè)》白皮書，2005年10月。

（作者系甘肅省人大常委會《人大研究》副主編）